Долг. Мемуары министра войны - Роберт Гейтс

В первые месяцы 2010 года я занимался рутинной работой министра, разбирался одновременно с тремя годовыми бюджетами – с бюджетом 2010-го финансового года, планом бюджета на 2011-й финансовый год (его положено представлять в феврале) и с наметками бюджета на 2012-й финансовый год. Вдохновленный успешным и решительным сокращением военных программ, реализованным в апреле 2009-го в рамках бюджета на 2010 год, я был готов использовать оставшийся срок в министерском кресле, чтобы попытаться сформировать эти бюджеты под создание «универсальной армии», которую полагал необходимой. Также я собирался использовать опыт 2009 года для дальнейшего сокращения чрезмерно дорогих и откровенно фантастических военных программ. Однако, глядя на постоянно усложняющийся неспокойный мир за пределами наших границ, я вспоминал историю и понимал, что резать сам оборонный бюджет ни в коем случае не следует. (Именно так, и от своих слов я не откажусь.) Изучая планы на 2011-й и 2012-й финансовые годы, я ловил себя на горячем желании урезать накладные расходы на бюрократию и инвестировать сэкономленные средства в развитие дополнительных и новых военных возможностей. Я продолжал надеяться на фоне роста требований срочно сократить дефицит федерального бюджета, что, если министерство будет действовать таким образом, мы сумеем избежать радикального уменьшения расходов на оборону вроде тех, что последовали за войной во Вьетнаме и окончанием «холодной войны».

Когда конгресс приступил к слушаниям по ассигнованиям на оборону на 2010-й финансовый год в декабре 2009-го (через два с половиной месяца после начала финансового года!), нам выделили «базовый» бюджет в 530 миллиардов долларов, на 5 миллиардов меньше, чем просил президент, но примерно на 4 процента больше прошлогоднего, с учетом инфляции. (Когда меня спросил какой-то репортер, «потрошу» ли я оборону, я ответил: «В какой параллельной вселенной вы живете, если увеличение на четыре процента оборонного бюджета воспринимается как потрошение?»)

Для всех представителей исполнительной власти, за исключением президента, Административно-бюджетное управление – олицетворение зла. Оно сообщает президенту, сколько должно тратить каждое учреждение и каждое подразделение администрации, и его цифры всегда ниже, чем запросы, порой – существенно, как в случае с Госдепартаментом. Конечно, если каждое учреждение будет получать столько, сколько просит, наш бюджетный дефицит будет гораздо выше нынешнего, и без того критического, – таков принцип работы АБУ. И министерство обороны тоже пало его жертвой. Когда мы составляли план на 2011-й финансовый год, директор АБУ Питер Орзаг рекомендовал не рассчитывать на увеличение бюджета выше уровня инфляции, причем не только на 2011 год, но и на несколько последующих лет. Неудивительно, что мы с АБУ не были, скажем так, друзьями.

(Я поделился с Рамом Эмануэлем историей из своего прошлого. При администрации Рейгана все заместители министров и главы агентств и ведомств встретились за ужином в министерстве юстиции. Перед ужином нам вживую показали операцию по спасению заложников – выключили свет, агенты ФБР бегали по залу, паля холостыми по обнаруженным «террористам». Я всем потом говорил, что, по-моему, надо было разыграть сцену из «Убийства в Восточном экспрессе» Агаты Кристи, с заместителем директора АБУ в качестве убитого – ведь у всех найдется повод его прикончить.)

У меня было несколько аргументов в защиту запрошенного увеличения бюджета. Во-первых, в 2009 году мы провели значительное сокращение расходов, ликвидировав множество затратных программ, и масштабы этой «чистки» превосходили любые предыдущие попытки. Поскольку ни одно другое министерство не сделало ничего аналогичного или хотя бы сопоставимого, мы явно заслуживали некоторого внимания к своим потребностям. Во-вторых, наши расходы неумолимо росли. Год за годом расходы министерства обороны на здравоохранение увеличивались на 4 миллиарда долларов, расходы на жалованье для военнослужащих составляли дополнительно 3 миллиарда, инфляция в расходах на топливо съедала еще 4 миллиарда – если коротко, в общей сложности накладные и операционные расходы Пентагона возрастали на 13–15 миллиардов долларов, даже если мы не добавляли ни цента на выполнение текущих и разработку новых программ. Вооружение и техника, закупленные при Рейгане, особенно корабли и самолеты, давно не обновлялись (из-за урезания военного бюджета в 1990-х и в начале 2000-х годов) и фактически выслужили свой срок. После десяти лет войны к тому же большая часть техники и оборудования требовала ремонта или замены. Даже дальнейшее сокращение накладных расходов, которое я запланировал, вряд ли покроет эту «дыру» в бюджете Пентагона.

Мои переговоры с Орзагом и президентом по поводу бюджета на 2011-й финансовый год начались в середине июля 2009 года. Я просил 558 миллиардов долларов, на 16 миллиардов больше оценки наших потребностей АБУ. Ссылаясь на долгосрочные факторы, упомянутые выше, я также попросил дополнительно 208 миллиардов долларов в период с 2011 по 2015 год. С Эмануэлем и Орзагом мы встречались втроем несколько раз, в том числе однажды в кабинете Рама в Западном крыле: сандвич в одной руке и пульт для переключения слайдов PowerPoint на экране – в другой. После бесчисленных совещаний между представителями АБУ и министерской бюджетной командой во главе с нашим ревизором Бобом Хейлом наконец настала пора оформить сделку. Я снова встретился с Эмануэлем и Орзагом в кабинете Рама 23 ноября, и мы договорились выделить на 2011-й финансовый год 550 миллиардов долларов (на 8 миллиардов больше исходной оценки АБУ) и предоставить Пентагону еще 100 миллиардов сверх бюджета в течение пяти лет. Президент поставил подпись под документом. Это был лучший бюджетный день для меня как для министра обороны. А затем отношения между Белым домом и Пентагоном во всем, что было связано с военным бюджетом, покатились, как говорят, под откос.

Четырехлетний отчет о состоянии обороны (ЧОСО) – документ, который Пентагон обязан предоставить по требованию конгресса (очередная бюрократическая «обязаловка», которую конгрессмены ввели после моего предыдущего ухода из правительства); отчет предполагает обсуждение оборонной стратегии и приоритетов министерства обороны США раз в четыре года. Подготовка этого документа подразумевает в том числе многочасовые совещания военных и гражданских руководителей министерства на протяжении месяцев. В 2009–2010 годах общее руководство процессом взяла на себя Мишель Флурнуа, а повседневное руководство осуществляла ее коллега Кэтлин Хикс. Основная претензия к ЧОСО – помимо абстрактности, характерной для документов, представляющих собой результат бюрократического консенсуса, – в предшествующие годы заключалась в том, что выводы о стратегии и приоритетах никак не соотносятся с реальным бюджетом. Мы приложили все усилия (увы, полного успеха достичь не удалось), чтобы избежать этой ловушки в ЧОСО-2010.