Сильное государство - Френсис Фукуяма

Степень свободы действий, которую организация предоставляет подчиненному отделению, филиалу, офису или индивиду, это одно из наиболее важных решений, какое можно принять в области институциональной структуры. Наиболее успешно действующие организации — это только те, которыми управляют очень одаренные индивиды, получившие широкую свободу действий и подверженные относительно небольшому формальному институциональному контролю. Правильное решение нельзя формализовать, потому что оно зависит от учета сложных контекстуальных факторов на основании опыта, заключенного в обобщенных моделях человеческого поведения. Экономисты обращаются к неявному знанию, которое нельзя почерпнуть из книг, — оно возникает из активного взаимодействия работника с конкретным орудием производства. Такое знание существует далеко за пределами фабричного цеха и используется талантливыми президентами, руководителями программ, крупными администраторами и управленцами.

Тот факт, что высказанное представителями удачное суждение не может быть принято безоговорочно, приводит к тому, что организации не могут безопасно предоставлять значительную свободу действий. Поскольку неверное суждение по крайней мере так же возможно, как и правильное, организациям приходится развивать формальные виды контроля и стандартных процедур для сдерживания свободы действий представителей, которым отданы полномочия. Степень сдерживания должна зависеть от степени риска, возникающего в отношении целей организации вследствие свободы действий, но часто она определяется другими экзогенными факторами. Например, правительственные заказы в конечном счете становятся такими дорогостоящими по сравнению с частным сектором потому, что руководители общественного сектора готовы допустить только малые степени риска в делегировании полномочий. Опасение, что чрезмерная свобода действий приведет к коррупции или злоупотреблениям, заставляет распространять формальные правила на закупки (федеральное регулирование закупок), ограничивая свободу действий без учета издержек учреждения при подобной политике снижения риска. Кроме того, они обременяют процесс решения другими целями, вроде расового и тендерного равенства или стимулирования малого бизнеса такими методами, которые способствуют дальнейшему ограничению свободы действий.

В развитых странах требование ограничить свободу действий общественных деятелей, вызванное политическими соображениями, вероятно, служит наиболее сильным стимулом для установления чрезмерно жестких и часто иррациональных правил, по которым, по мнению населения, должны действовать бюрократический аппарат и заслуживающее доверия правительство. Тот факт, что Зоя Бэрд наняла в качестве няни нелегальную иммигрантку, в правление президента Клинтона не только подорвал ее шансы стать генеральным прокурором, но и привел к принятию правил, согласно которым в дальнейшем все -кандидатуры на федеральные посты ФБР досконально изучало на предмет возможных нарушений законодательства по найму нянь. В слаборазвитых странах часто может иметь место противоположная ситуация: политическая система не порождает достаточного давления для ограничения свободы действия чиновников. В этом случае распространение дополнительных формальных норм будет способствовать ограничению коррупции, даже если поднять операционные издержки.

Однако концептуальная проблема заключается в том, что теории, на основании которой можно было бы разработать общие нормы определения надлежащего уровня свободы действий в общественном управлении, просто не существует. Одна и та же степень свободы действий будет эффективна в одном типе общества и неэффективна в другом; в рамках одного общества она может оказаться функциональной в один период времени, но не быть такой в другой.

В качестве примера можно привести промышленную политику, проводимую так называемыми высокотехнологичными странами, такими как Япония, Корея и Тайвань. Промышленная политика предусматривает вмешательство правительства в распределение кредита и в ускорение процесса развития промышленности по сравнению с тем, как это происходило бы, если бы процесс регулировался одним лишь свободным рынком. Это неизбежно подразумевает предоставление огромной свободы действия органам экономического планирования, которые осуществляют регулирование и наделены полномочиями «выбирать победителей и побежденных» и, в сущности, поощрять целые сектора промышленности. В руках компетентной, некоррумпированной технократической бюрократии промышленная политика может быть эффективным способом компенсации информационной неадекватности слаборазвитых рынков капитала. Однако в нечестных руках она может стать орудием направления инвестиционных ресурсов группам, пользующимся политической поддержкой, или более того — в карманы друзей и родственников тех, кто принимает решения.

Как я отмечал в главе 1, в нескольких северовосточных азиатских странах министерства экономического планирования славились своей относительной компетентностью, профессионализмом и независимостью от групп общественного влияния, стремящихся получить доход для себя. Например, министерство финансов Японии позволило бюрократии практически без потерь пережить систему распределения кредита военного времени и продолжать функционировать в течение следующего поколения при относительно небольших внешних проверках (Sabakibara 1993, Hartcher 1998). Орган экономического планирования, скажем, в Бразилии или Мексике, получив формально такое же задание, дал бы весьма отличающиеся результаты. Причины тому могут быть разные. В Латинской Америке государство не так автономно, как оно исторически было в Японии, и подверглось бы большему общественному давлению в целях получения контроля над процессом распределения кредитов. Качество бюрократии было бы другим, потому что она подпитывается разными типами образования и традициями. И готовность членов общества признать власть государства была бы другой.

Даже в случае Японии деятельность одного и того же института имел бы разные степени эффективности в разные периоды времени. Хваленая исторически возникшая автономность министерства финансов с течением времени начала явно ухудшаться. К 80-м годам XX века важные отделы министерства подпали под влияние не только отдельных секторов, таких как банковский или кредитно-сберегательный, но и влиятельных фракций правящей либеральнодемократической партии. Кроме того, его хваленая технократическая компетентность снизилась, как свидетельствует имевшее катастрофические результаты управление нереальными коммерческими проектами после соглашения, заключенного в 1984 г. в Плаза (Hartcher 1998). Эти институциональные недостатки остаются непреодоленными и в некоторой степени объясняют продолжительную экономическую стагнацию, которую переживает Япония с 1991 г.

Таким образом, преимущества и недостатки централизованных и децентрализованных организаций компенсируют друг друга. Какие преимущества окажутся решающими, будет зависеть от внешних условий, которые не всегда можно предугадать. Часто лучшие организации — это те, которые способны гибко переключаться с одного уровня централизации на другой в ответ на изменяющиеся внешние условия.  

Теряя и заново изобретая колесо

Основная проблема, стоящая перед всеми организациями, — это предоставление свободы действий. Три источника организационной неопределенности, которые обсуждались выше — ограниченная рациональность в постановке организационных целей, альтернативные подходы к контролю поведения доверенных лиц и неуверенность относительно степени предоставляемой свободы действий, — связаны с этим вопросом. Неопределенность — результат того, что теоретически нет оптимальных способов определения права принятия решений в рамках одной организации. Все зависит от контекста, прошлой истории, индивидуальности игроков и массы других независимых переменных. Вместо равновесных состояний или оптимальных решений организационных проблем, по Парето, имеет место постоянный выбор между выгодами и потерями с учетом важных аспектов плана.

Для экономической науки характерно огромное количество абстрактного теоретизирования, которое постулирует универсальные правила поведения человека. Применительно к рынкам эта теория имеет достаточные основания для определения условий как равновесия, так и оптимальности. Она также строго эмпирична и имеет четкие стандарты проверки гипотез и использования данных.

Когда одни и те же методологические инструменты используются для анализа содержимого «черного ящика» организаций, полученные результаты остаются полезными и интересными, пока люди в организациях взаимодействуют как своекорыстные индивиды. Но взаимодействия людей в организациях отличаются от характерных для рынков «отстраненных» взаимодействий: на самых разных уровнях в гораздо большей степени присутствуют и активно формируют предпочтения или практические функции игроков нормы, ценности, общий опыт и прочные социальные связи [Современная экономика имеет собственную теорию норм, в которой делается упор на способы рационального взаимодействия децентрализованных индивидов с целью выработать нормы, придающие огромное значение индивидуально приносимой ими пользе (Е1-lickson 1991). Проблема заключается в том, что у норм много других, нерациональных источников, от традиции до религии и привычки. —Примеч. автора.]. Например, работник приходит работать в некое отделение организации, просто чтобы зарабатывать деньги, но затем в нем развивается сильное чувство лояльности к другим членам своей группы, и он работает по вечерам и выходным, чтобы помочь группе победить конкурента. Другой сотрудник начинает сильно недолюбливать сослуживца и делает все, что может, чтобы навредить этому человеку, даже за счет всей организации и собственной карьеры. Руководитель произносит пламенную речь о высших целях организации, услышав которую еще один работник оставляет мысль о переходе на более высокооплачиваемую должность в другой фирме. В условиях рынка подобные иррациональные мотивы встречаются гораздо реже, чем в организациях.