Сильное государство - Френсис Фукуяма

Большинство организаций в общественном секторе, разумеется, не требуют от своих членов рисковать жизнью, не требуют от них жертв во имя группы. Наиболее эффективно действующие организации — те, которые, подобно лесохозяйственной службе США при Гиффорде Пинчоте, федеральному пищевому агентству при Харви Уайли или ФБР при Эдгаре Гувере, развивали очень активную организационную культуру, ориентировавшую работников на отождествление себя с целями организации (Wilson 1989).

Последствием нормирования в организациях становится неопределенность большей части поведения внутри организации. Homo economicus всегда рассматривался как карикатура на поведение человека в мире экономики, но это поведение очень похоже на то, как ведет себя человек на рынках. В меньшей степени оно напоминает поведение человека в организациях, поскольку там существует более сложный баланс мотиваций между индивидуальными стимулами и групповыми нормами и целями.

Более того, нормы, используемые для встраивания интересов представителей в интересы нанимателей, превращаются в обоюдоострое оружие. Нормы могут учитывать интересы нанимателей — таковы, например, старания учителей дать хорошее образование своим учащимся, — но они подчиняются собственной логике существования. Групповые идентичности стремятся вытеснить учет интересов организации, которой номинально подчиняется группа. Это один из источников отмеченной выше проблемы «дымохода», когда отдельное подразделение считает собственное выживание более важным, чем цели всей организации. Кроме того, нормы очень прилипчивы; люди считают групповую лояльность и групповые ценности большим достоинством и не хотят отказываться от них, когда они обнаруживают свою неадекватность.

Следует отметить, что все вышесказанное не объясняет, почему проблема деятельности в общественном секторе более остро стоит в бедных странах, чем в богатых. Всегда труднее производить продукт в квадранте 4, чем в квадранте 1, независимо от уровня развитости. Как же получается, что любое общество может наладить в квадранте 4 приличную общественную службу, во всяком случае, более успешную, чем в других квадрантах?

Прежде всего напрашивается очевидный ответ: ресурсы. Слабые в финансовом отношении организации действуют на всех уровнях менее удовлетворительно, поэтому неудивительно, что в бедных странах общественные агентства с плохо подготовленным персоналом и несовершенной инфраструктурой в процессе осуществления своей деятельности встретятся с определенными трудностями. Есть, однако, другая причина того, почему низкоспецифичные виды деятельности более эффективно осуществляются в развитых, чем развивающихся странах. Эта причина связана с системой норм. Интернализированные нормы, побуждающие работников трудиться в обмен на заработную плату, превышая минимум требований, пригодны не для каждого общества. Они складываются на базе образования, подготовки и социализации, естественным контекстом которых является культура общества, питающая эти процессы. Современные общества умножают число идентичностей и соответственно группы и нормы, к которым тяготеют индивиды, что в итоге приводит к ослаблению первичных естественных дружеских и семейных взаимоотношений. Современные общества акцентированы прежде всего на профессиональные и трудовые идентичности, а в образовательных системах — на необходимость превалирования этих идентичностей над первичными. Конечно, в развивающихся странах работники могут действовать высокопрофессионально, но при этом их первичные связи остаются очень крепкими, и компенсирующий эффект социализации, приспособления к нормам профессии здесь слабее, как и другие формы менее развитого общественного капитала. Это сокращает возможности для замещения общественным капиталом формального надзора и отчетности, снижая успешность решения низкоспецифичных задач. Наиболее быстро развивались те страны Восточной Азии, в которых до начала модернизации уже существовали высокоразвитые нормы профессиональной деятельности.

Вероятно, следует учитывать и еще один фактор. Нормы, действующие в организациях, можно усваивать через обучение и тренинг, но еще чаще они передаются сверху вниз благодаря лидеру. Лидеры создают нормы, не только устанавливая правила и инструкции, но также силой своего авторитета, своего примера, своей личности. В этом плане современные веберианские рационализованные бюрократии уже не являются в полной мере ни веберианскими, ни рационализованными, поскольку зависят от нерациональных норм и в некоторой степени воспроизводятся с ориентацией на харизматическое лидерство. С другой стороны, как ни парадоксально это звучит, они преуспели в рутинизации воспроизводства харизматического лидерства. Сильные институты — тут прежде всего приходит на ум военная служба — выводят на первый план обучение лидерству как сердцевину своей институциональной идентичности.

По контрасту с этим во многих развивающихся странах производство лидеров для современных веберианских рационализованных бюрократий характерно для общества в целом.

Лидеров в избытке, но зачастую они обслуживают протекционистские сети, которые учреждают в организациях нормы, принятые в обществе, вместо того чтобы создавать самовоспроизводящуюся систему лидерства внутри современного государства. 

Децентрализация и свобода действий

Третий источник неопределенности в организационной структуре касается не того, как контролируются доверенные лица, а степени свободы действий, которую им следует предоставлять на разных иерархических уровнях. Существуют некоторые практические методы определения надлежащей степени децентрализации, однако их недостаточно для создания формальной теории. Например, область ответственности, предоставляемой определенному иерархическому уровню, должна охватывать проблемы, которые соответствуют исключительно ее предельному объему ответственности. В политике это известно как принцип дополнительности, когда решения должны приниматься на тех правительственных уровнях, которые не выше, чем это необходимо для осуществления данной конкретной функции. Другими словами, директор завода или руководитель программы надлежащим образом принимает решения, имеющие отношение к его заводу или программе, но он не уполномочен принимать решения относительно распределения ресурсов между заводами одной компании или между программами международной организации.

Есть основания полагать, что надлежащая степень предоставления полномочий зависит от технологии, а следовательно, изменяется со временем. Например, экстенсивный и масштабный рост экономики в конце девятнадцатого века благоприятствовал развитию многих новых технологий, таких как использование железных дорог, источников энергии на основе каменного угля, производство стали и тяжелое машиностроение, тем самым способствуя централизации [Однако Прайор и Сэйбл (Piore и Sabel 1984) доказывали, что этот выбор не был технологически необходим и что мелкое ремесленное производство могло бы выжить в промышленном окружении двадцатого века. — Примеч. автора]. Напротив, Малоун, Йетс и др. (Malone, Yates и др. 1989), основываясь на гипотезе Коаса о связи между операционными издержками и иерархией, высказали предположение, что с появлением недорогой информационной технологии операционные издержки повсеместно будут сильно снижаться и иерархии все больше будут уступать место или рынкам, или более децентрализованным формам организации, в которых взаимодействующие элементы не состояли бы в иерархической связи друг с другом. Информационная технология, снижая операционные издержки, обеспечивала теоретическое обоснование для горизонтального выравнивания многими фирмами их управленческих иерархий, перераспределения или «виртуализации» их структур.

Задолго до начала современной информационной революции Хайек (Hayek 1945) вслед за фон Мизесом (von Mises 1981) указывал, что растущая технологическая сложность современных типов экономики диктует более высокую степень децентрализации принятия экономических решений. Он отметил, что огромный объем информации, используемой в экономике, имеет локальный характер, относится к специфическим условиям, которые обычно известны только местным представителям. Хайек утверждал, что это объясняет неработоспособность в условиях технологической усложненности социалистического централизованного планирования: никакой плановик не в состоянии усвоить и обработать весь объем локального знания, который генерирует современная экономика. Это гораздо лучше могут сделать рассредоточенные, принимающие решения управленцы, взаимодействующие на рынках. Подобное рассуждение применимо и на микроуровне организаций: о проблеме с качеством поставляемых деталей скорее всего знает простой работник цеха, который пытается прикрутить их болтом к шасси, а не вице-президент, сидящий в штаб-квартире корпорации. В основе большей части воплощенных в последние годы организационных схем, в результате чего возникли такие нововведения, как производство на основе строгого графика поставок и горизонтальные связи, лежит мысль о том, что представители на местах должны получать полномочия действовать на основании знания местных условий — это позволяет избежать каких бы то ни было издержек, связанных с перемещением информации вверх и вниз по иерархической лестнице (Fukuyama 1999).