Общая теория публично-правовой обязанности - Алексей Жеребцов

Имущество в качестве критерия дифференциации публичного и частного права предлагалось еще французской административно-правовой наукой, отмечавшей, что «публичное право не включает никаких имущественных элементов, а частное, напротив, регулирует именно имущественные отношения».[187]

С данным подходом вряд ли можно согласиться:[188] отношения имущественного характера могут носить как частный, так и публичный характер, что подтверждается следующими обстоятельствами:

1) представляется мнимым утверждение, что отношения имущественного характера, где государство и его органы являются участниками частноправовых отношений, не основаны на равенстве сторон. И, как следствие, эти отношения, предопределяемые «силой» государства, имеют по своей природе публично-правовой характер. С другой стороны, данные отношения всегда возникают на основе насилия государства над лицом, обладающим собственностью;

2) в отношениях собственности, когда государство является субъектом этих отношений, делается попытка решить публичные (общественные)[189] проблемы через посредство так называемых частноправовых норм;

3) на данные виды отношений воздействуют посредством императивных и субординационных методов правового регулирования, что присуще отраслям публичного права;

4) в отношениях публичной собственности стороны фактически не являются равными, хотя в позитивных нормах это равенство может формально провозглашаться (например, ч. 1 ст. 1 ГК РФ);

5) органы государственной власти осуществляют нормативно-правовое регулирование отношений собственности, проводя контроль и надзор за деятельностью других субъектов данных отношений, т. е. формируют систему позитивных норм в данной сфере.

Все эти факторы наглядно подтверждают природу отношений публичной собственности, лежащих в основе дифференциации сфер публичного и частного права.

Первичность частноправовых отношений очевидна, ибо они возникают как необходимое условие товарного обмена между людьми для удовлетворения своих потребностей. В. М. Сырых справедливо отмечал, что «будучи единым по своей сущности и материальной, экономической основе, публичное и частное право отличается друг от друга способами формирования и степенью соответствия экономическим материальным отношениям общества».[190]

В этих правоотношениях юридическая обязанность является взаимным обременением участников отношения, поскольку в основе данных правоотношений лежит принцип равенства сторон. Взаимные обременения облекаются в правовую норму частного права и становятся не только правовыми обременениями, но и юридической оценкой поведения обремененной стороны правоотношения. Сущность рассматриваемого правового обременения заключается в том, что оно направлено в сторону обремененного лица в рамках правоотношения и исходит от него самого и другой стороны (других сторон) правоотношения. Правовое обременение касается лишь лиц, участвующих в данном правоотношении, и формируется по их воле.

По-иному обстоит дело в публично-правовых отношениях. Необходимо признать, что публично-правовые отношения не сводятся лишь к отношениям публичной собственности. К ним следует отнести, в том числе, и отношения охранительного характера (отношения по реализации юридической ответственности), отношения по формированию механизма государства (создание органов, наделение их компетенцией и т. п.), отношения, выходящие за пределы государственной юрисдикции (международно-правовые отношения), а также другие виды отношений, связанных с организацией государства и его институтов. Наиболее наглядно природу публично-правового отношения дали А. Газье и Э. В. Талапина, отмечая, что «публичное право регламентирует организацию и деятельность публичной власти и ее отношения с частными лицами».[191]

Не рассматривая специфику публично-правового отношения, следует признать, что данные виды правоотношений регулируются нормами права, исходящими от государства (его органов), в которых выражается его воля, они формально определены и являются эталонными правилами поведения, общеобязательными и обеспеченными принудительной силой государства. В отличие от частноправовых отношений, где норма опосредует данное правоотношение, публично-правовые отношения возникают и регулируются нормами права по инициативе государства, выражая их политико-правовую деятельность.[192] Эта специфика публично-правового отношения напрямую связана со спецификой правовой обязанности. В данном случае правовая обязанность формируется правотворческим органом и из обременения приобретает форму долга (долженствования); при этом специфика обязанности заключается в том, что долг исходит от государства, облекается в правовую форму и является обязанностью, установленной и необходимой для конкретного субъекта, участвующего в публично-правовом отношении. Это публичное правоотношение есть моделируемое правоотношение (правоотношение-модель): оно становится обязательным для всех заинтересованных лиц. А. И. Елистратов справедливо отмечал, что «публичное право предъявляет свои требования к должностным лицам и к гражданам во имя общего блага и, таким образом, заставляет их класть в основание своей публичной деятельности момент общественного долга (выделено нами). Этот момент долга не исключает большего или меньшего простора, представляемого нормами публичного права участникам правоотношения».[193] В данном смысле правовая обязанность является обязанностью, предписанной правотворческим органом и с необходимостью адресованной субъекту с целью добиться от него осуществления необходимых для государства уровней человеческого поведения. Долг в публичном правоотношении всегда направлен на достижение «публичного интереса» и с ним тесно связан. Субъект публичного правоотношения долженствует (несет долг) перед публичным интересом (его носителем). Необходимость несения такого долга обусловлена принудительной силой государства. Этим лицом может быть как гражданин, так и орган государства, наделенный определенной компетенцией, выраженной в нормативно-правовом акте или нормативном договоре. В данном случае правовая обязанность формируется и реализуется в рамках позитивного регулятивного и правоохранительного публичного правореализационного процесса. В таком правоотношении обязанность становится первичной по отношению к провозглашенному (выраженному в позитивной норме) праву, где «при первенствующем значении в публичных отношениях правовой обязанности публичные права характеризуются не властью лица использовать по своему усмотрению, в своем интересе, то положение, какое ему обеспечено правом, а служебным или общественным долгом, связывающим лицо в осуществлении присвоенных ему правомочий».[194]

Возникновение публично-правовой обязанности обусловлено волей государства и предопределяется уровнем социально-экономического и культурно-исторического развития общества. Именно базисные экономические отношения и уровень культурного развития общества (индивидов) предопределяют содержание публично-правовой обязанности.

Не менее значимым фактором, влияющим на содержание публично-правовой обязанности, является политика государства, формируемая в различных социальных сферах. Многообразные публичные отношения, возникающие в различных сферах общественной жизни, характеризуются неизменным присутствием государства или его органов (должностных лиц) в качестве участников этих правоотношений. Независимо, чей интерес выражает и отстаивает государство (свой, общества или индивида), оно должно действовать по установленному порядку, исполнять им же установленные публичные обязанности. В. М. Сырых, исследуя соотношение публичного права с экономическими отношениями, справедливо отмечал: «Механизм государства формируется под воздействием как экономики, так и иных социальных факторов, вроде состояния классовой борьбы, исторических традиций, культуры, способности системы органов государства обеспечивать успешное решение задач государства по управлению делами общества, природных, географических условий страны, состояния научно-технического прогресса и др.».[195] Экономическая обусловленность публичного права, опосредующего публично-правовые отношения, заключается, по мнению В. М. Сырых, в справедливости выводов классиков марксизма, которые сводятся к следующим положениям: «1) основные принципы (буржуазного публичного права. – А. Ж.) становятся и принципами деятельности государства, его органов, их соотношения с гражданским обществом; 2) государство выступает орудием в руках экономически господствующего класса, выражает и закрепляет в системе позитивного права, в конечном итоге, его волю; 3) государство охраняет и проводит в жизнь в системе права и конкретных правоотношений общие условия буржуазного способа производства».[196] Экономическая и политическая обусловленность публичных правоотношений и, как следствие, одного из элементов его содержания – правовой обязанности – обремененная субъективной природой правотворческой деятельности уполномоченных органов государства, свидетельствует о достаточно частой несуразности в построении публично-правовых норм и в особенности публично-правовой обязанности.