Демократизация - Патрик Бернхаген

Таблица 22.2. Уровень доверия населения к политическим институтам в 2005 г.

Примечание: В ячейках таблицы – процент случайно отобранных респондентов, ответивших, что они «сильно доверяют» или «доверяют до некоторой степени» соответствующему институту.

Источник:[1003].

Гражданское общество

Институты гражданского общества порой оказываются более эффективными, нежели оппозиционные партии, в обеспечении подотчетности правительства. Недавняя политическая либерализация в странах Африки позволила выражать независимые мнения, в том числе многие из тех, которые ранее не были представлены. После 1990 г. увеличилось число частных газет, журналов, радиостанций и даже телеканалов, и некоторые из них сейчас бросают вызов традиционным взглядам, распространяемым официальной прессой и электронными СМИ[1004]. Появились неподконтрольные государству местные неправительственные правозащитные структуры, осуществляющие мониторинг нарушений прав человека, формирующие антикоррупционную повестку дня и осуществляющие гражданское воспитание.

Однако эти приобретения и политическая подотчетность, которая возможна благодаря им, отмечаются не во всех странах. Например, «Кампания действий за обеспечение лечения» (Treatment Action Campaign) в Южной Африке вынудила правительство с опозданием начать распространение доступных лекарств для проведения антиретровирусной терапии пациентам, больным СПИДом. Некоторые независимые СМИ в Нигерии беспощадно разоблачают случаи коррупции в среде высших чиновников, особенно губернаторов. Однако в Зимбабве боевики правящей партии сорвали деятельность неправительственных организаций в сфере гражданского воспитания и программ экстренной продовольственной помощи в тех районах, где сильна оппозиция. А с учетом того, что иностранные журналисты не имеют возможности работать в Зимбабве, при подозрительных обстоятельствах была взорвана и сгорела редакция оппозиционной газеты «Дэйли ньюс». По сути, гражданские организации и СМИ работают без ограничений только с разрешения властей. Как показал запрет на вещание в прямом эфире после выборов в Кении в 2007 г., вызвавших протесты против их результатов, правительства могут безнаказанно нарушать гражданские свободы даже в тех странах, которые ранее двигались к демократии.

Легислатуры и суды

Эффективность политических и гражданских требований подотчетности часто зависит от того, выполняют ли институты государства предписанные им конституцией роли. Действуют ли легислатуры и суды независимо, особенно в целях ограничения исполнительной ветви власти? Рассмотрим сначала легислатуры. Несмотря на слабость по сравнению с органами исполнительной власти, эти институты горизонтальной подотчетности сегодня, как утверждается, более эффективны, чем когда-либо с момента обретения независимости[1005]. В Гане Национальная ассамблея получила признание в качестве площадки для обсуждения проблем публичной политики и изменения статей государственного бюджета, особенно после того как выборы 1996 г. ослабили доминирование правящей партии. В Нигерии (равно как в Замбии и Малави) парламентарии голосовали против попыток президентов внести изменения в конституцию для отмены предельных сроков нахождения на президентском посту.

И тем не менее парламенты всех стран региона страдают от недостатка финансирования, настолько острого, что избранные представители с трудом могут осуществлять изучение законодательных актов или работать в своем избирательном округе. В случаях, когда законодатели все же получают доступ к бюджету, как в Нигерии и Кении, они обычно увеличивают размер своих зарплат и объем льгот прежде, чем начинают заниматься общественными делами. До тех пор пока исполнительная ветвь власти контролирует финансовые ресурсы, независимость законодательной власти подвергается опасности. В условиях электоральной автократии президент Зимбабве Роберт Мугабе назначает часть членов парламента, создал в 2005 г. вторую палату – сенат и внедрил в парламент своих назначенцев, состоящих на щедром содержании. Будучи обязаны президенту, эти лоялисты без проблем одобряют любые, даже самые драконовские, законодательные инициативы в интересах исполнительной ветви власти.

Степень независимости судебной власти также различается в разных режимах. В условиях либеральной демократии в Южной Африке независимый конституционный суд иногда выносит решения не в пользу правительства АНК, включая случай с лекарствами против СПИДа, приведенный выше. В Нигерии суд нейтрализовал часть самых грубых нарушений, допущенных в ходе выборов 2007 г., например, не позволил отстранить от участия в президентских выборах главного оппонента Обасанджо. В Южной Африке многие чернокожие граждане все еще питают недоверие к судам, состоящим из белых судей, работавших при прежнем режиме, а в Нигерии судебная система также поражена всепроникающей коррупцией. И снова Зимбабве является вопиющим примером произвола. В 2001 г. правительство Мугабе вынудило уйти в отставку неуступчивого председателя Верховного суда, заменив его покладистым политическом союзником.

Из-за неравномерных показателей функционирования в некоторых странах институтам горизонтальной подотчетности еще только предстоит обрести всеобщее доверие населения. Согласно результатам опросов «Афробарометра» (Afrobarometer) в 2005 г., судебной власти граждане доверяют больше, чем легислатурам (см. табл. 22.2). Наибольшим доверием суды пользуются в Южной Африке, наименьшим – в Нигерии. Наибольшим доверием законодательная власть пользуется в Гане, наименьшим – в Нигерии. В Зимбабве только треть населения доверяет законодательной власти. Таким образом, в то время как независимая судебная ветвь власти, возможно, укрепляется в некоторых либеральных и электоральных африканских демократиях, законодательная ветвь власти, скорее всего, не может рассчитывать на доверие во многих гибридных режимах и электоральных автократиях Африки. Создание крепких демократических институтов – как в государстве, так и в обществе – остается незавершенным проектом в большинстве африканских стран.

22.3. Ключевые положения

• Соревновательные многопартийные выборы сегодня являются институтом африканской политики, хотя качество некоторых выборов оставляет желать лучшего.

• Институты горизонтальной подотчетности, такие как парламенты и суды, редко располагают достаточными полномочиями или независимостью для ограничения исполнительной ветви власти.

• Политическое и гражданское общество, включая политические партии, ассоциации на добровольной основе и СМИ, становятся более развитыми, но все еще остаются слабыми в отношениях с государством.

Заключение

В современной Африке очень мало консолидированных демократий, если таковые вообще здесь имеются. Подвергшиеся реформам режимы остаются непрочными и незавершенными. Даже многообещающие либеральные и электоральные демократии, такие как в Южной Африке и Гане, не застрахованы от скатывания в гибридные или авторитарные системы (типичные примеры такой динамики – Нигерия и Зимбабве). Представленная в главе палитра африканских политий свидетельствует о широте вариаций режимов по показателю качества демократии, которую африканцы созидают в разных частях континента.

Однако за этим пышным разнообразием, являющимся настоящей находкой для компаративистов, скрывается ряд суровых закономерностей. Все потенциальные демократы сталкиваются с вызовом жестких структурных ограничений. В то время как в 1990‑е годы политические акторы могли влиять на развитие событий в бурный период режимных переходов, в начале XXI в. им существенно сложнее обеспечить эффективное человеческое действие для реализации более долгосрочных задач консолидации демократических институтов.

Во-первых, по сравнению с периодом после окончания холодной войны, когда США остались единственной сверхдержавой и были последовательным защитником демократии, произошли изменения в международной среде. После терактов в сентябре 2001 г. во внешней политике США возник не менее важный, чем демократизация, приоритет обеспечения национальной безопасности. Поэтому, например, была оказана поддержка недемократическому режиму в Эфиопии, борющемуся против джихаддистов. В то же самое время Китайская Народная Республика «дотянулась» до Африки в поисках нефти и сырья, необходимых для поддержания стремительного роста собственной экономики. Для авторитарных режимов в африканских странах, включая Зимбабве и Судан, легко иметь дело с таким режимом-единомышленником, который не требует осуществления демократизации в качестве условия ведения торговли или оказания помощи. Действительно, глобальное распространение демократизации, от которой выиграли все регионы мира, включая Африку, сегодня, возможно, уступает место периоду спада демократии в мире[1006].