История русской бюрократии - Дмитрий Витальевич Калюжный

дать везде руководящие указания и наблюдать за всем, потребовалось отделить сферу верховного управления, где личное участие царя было необходимым, от управления нижнего уровня, где оно казалось излишним.

Постоянных контрольных учреждений не было; цари узнавали о состоянии дел из жалоб пострадавших и обиженных через Челобитный приказ и из ссор самих приказных. Ревизии производились редко, обычно при смене должностных лиц учреждения. Ведь отставка или перевод приказного на другую должность развязывали языки его бывшим подчинённым и давали хороший материал для следствия. Иногда один приказ получал поручение обревизовать другой, иногда для этого учреждался специальный приказ. А внутренний контроль в приказах не был предусмотрен никакими правилами и всецело зависел от служебного усердия судей и дьяков.

Законодательство и его исполнение были в Москве весьма оригинальными. И цари, и приказные смотрели на общие законы не как на нормы, которые следует применять везде и всегда, а как на возможные приблизительные образцы. Когда это казалось целесообразным, вслед закону всегда шли дополнительные указы. Для примера, в первой четверти XVII века был издан общий указ, по сути закон: не давать дворянам и их людям кабаков на откуп, — но когда через несколько лет Печатный приказ запросил об этом все приказы, то оказалось, что одни из них совсем о том не знали, другие исполняли, а третьи не исполняли, действуя по особым государевым указам. А когда в 1639 году был издан указ об отмене мелких монополий, то каждый город отдельно должен был бить челом государю о применении к нему этого указа!

Московские цари отдали «на места» судебные дела, зато финансовые вопросы всегда рассматривали сами, лично вникая даже в копеечные дела. При Алексее Михайловиче это порождало немалые неудобства. Он, по недостатку ли времени или по другим причинам, просто избегал докладов, и приказные по полугоду и более тщетно искали случая доложить дело царю. В итоге дела оставались без решения; за годы накапливались целые столбцы так называемых «невершеных докладов». Несамостоятельность приказных, уместная в небольшой вотчине, становилась вредной с ростом государства и усложнением дел.

Во главе приказов стояли то дворяне с дьяками, то одни дьяки, то, в виде исключения, подьячие. Основной же костяк штата составляли подьячие. Судьями важнейших приказов обыкновенно были бояре, в других, менее важных — окольничие, думные дворяне и другие высшие чины. Судьи наблюдали за своими сослуживцами, руководили в приказах делами и докладывали их вместе с дьяками в случае надобности государю. К документам они не прикладывали своих рук; этим занимались дьяки.

Дьяки, в противоположность судьям из дворян, которые садились управлять приказом между военной и дворцовой службами, были специалистами дела и хозяевами приказов. Всего приказных дьяков, не считая тех, которые служили в городах и были в разных посылках, в середине XVII века было человек 75‒80, к концу века их стало много больше. Большинство дьяков происходило из подьячих, выслужившихся после нескольких десятков лет приказной работы.

За заслуги царь жаловал дьяков в Думу, причём обычно они продолжали управлять тем же приказом, где были в дьячестве. Такие дьяки в XVII веке назывались думными. В первой половине века их было всего четыре-пять человек, а во второй стало человек десять-двенадцать. Только в Разряде и в Посольском приказе всегда один из дьяков был думным, присутствие же их в других приказах не считалось, по-видимому, обязательным и зависело более от служебных случайностей, чем от важности приказа.

Для должностных лиц не было ничего похожего на должностные инструкции. Поэтому нам неизвестны права и обязанности боярина, и чем от них отличались права и обязанности окольничего, равно как и отличия подьячего второй статьи от подьячего третьей. Всё решал обычай, без законодательного закрепления — но современники понимали. Только позже, в имперский период должностные лица и учреждения получили инструкции и регламенты.

Но каковы бы ни были число и чин приказных служащих, они делали все дела «за-один», то есть с общего ведома и согласия. Это не значит, что приказы были коллегиальными учреждениями. Тогда и понятия такого не было. С другой стороны, приказы нельзя назвать бюрократическими учреждениями, так как судьи и дьяки были равноправными товарищами, не были подчинены один другому, и всё старшинство одних перед другими выражалось в том, что в делах и грамотах старшие писались раньше младших, и не всякий мог докладывать царю.

В бюрократические учреждения приказы превращались постепенно, по мере ослабления участия царя в делах управления, а выражалось это именно в том, что к концу XVII века стала появляться подчинённость младших старшим.

«Чёрную работу» в приказах исполняли подьячие, набранные из «всенародства», больше всего из детей духовенства и посадских людей. Природной смышлёности, умения писать и случая было достаточно, чтобы попасть в подьячие, а необходимые служебные познания давала практика. Молодой подьячий служил несколько лет без жалования, был на положении «невёрстанного» подьячего. Затем его верстали окладом от 1 до 5 рублей. По заслугам оклад повышался, подьячий переходил в «среднюю статью» и, наконец, мог достигнуть места «старого» подьячего. Старые подьячие были уже важными людьми в приказах: оклад их жалования достигал 35‒40 рублей, а сверх денежного, в некоторых приказах они были повёрстаны хлебным жалованием и даже поместными окладами. Старые подьячие большею частью ведали в приказе приход и расход и «приписывали» грамоты, как ответственные секретари. Такие приписи назывались справами, а подьячие, уполномоченные делать их, — справными. Бывало, влияние старых подьячих было не меньше, чем самих дьяков, и просители давали им иногда такую же взятку, как дьяку.

Приказ помещался обыкновенно в простой избе, крытой дранью и тёсом. Изба отапливалась глиняными печами, а двери и слюдяные окна для тепла были оббиты сукном и войлоком. Простые сосновые столы и скамейки составляли всю обстановку; дела хранились в лубяных и осиновых коробьях. У печи висел медный или глиняной рукомойник. Сальные свечи в железных «шенданах» освещали внутренность приказа, где подьячие, согнувшись над столами, выводили гусиными перьями на заморской бумаге своё письмо и посыпали его речным песком. Горница, где сидели судья и дьяки, была составлена получше: тут стол накрывали красным или зелёным сукном, стены иногда обшивали тёсом или обивали материей, а на окнах устраивали войлочные ставни. Просители ждали своей очереди в сенях или на крыльце. При многих приказах была своя тюрьма для колодников, ждавших суда или отбывавших наказание.

Режим работы приказов при разных царях был разным. В 1658 году приказным был установлен 12-часовый рабочий день, в 1680-м его продолжительность сократили до 10 часов. Указ требовал: «Начальным людям и дьякам и подьячим сидеть в день 5