История России XVIII-XIX веков - Леонид Милов

Ее первым следствием стало определение обязанностей Совета министров, который должен был стать местом обсуждения важнейших государственных вопросов. Совет работал под председательством царя, его заседания были похожи на заседания европейских кабинетов, ответственных перед представительными учреждениями.

В январе 1862 г. Валуев напечатал официальное сообщение о том, что готовятся реформы суда, земской и городской полиции, народного образования, государственной и удельной деревни. Важную роль в подготовке дальнейших реформ сыграли назначения на ответственные министерские посты видных представителей либеральной бюрократии: военным министром стал Д. А. Милютин, финансов — М. X. Рейтерн, юстиции — Д. Н. Замятнин, народного просвещения — А. В. Головнин. Им и их сотрудникам надлежало приступить к практической разработке намеченных реформ. Общий контроль над их подготовкой император оставил за собой.

Стабилизация финансовой системы. Важным свидетельством намерения правительства продолжать реформаторскую деятельность стало опубликование в январе 1862 г. росписи доходов и расходов Российской империи, которая до этого составляла государственную тайну. Публикация росписи воспринималась как торжество гласности в государственных делах, она была призвана восстановить доверие иностранных финансовых кругов к российскому правительству, поколебленное Крымской войной и слухами о громадном размере государственного долга. Обесценение рубля, отказ европейских денежных рынков предоставлять займы русскому правительству, расходы на проведение крестьянской реформы диктовали неотложность финансовых преобразований.

В 1860 г. был основан Государственный банк. Он заменил прежние казенные банковские учреждения — «сохранные казны», Государственный заемный и Государственный коммерческий банки. Задачей Государственного банка было централизовать кредитно-денежную политику. Деятельность банка должна была способствовать оживлению промышленности, торговли и сельского хозяйства. Однако этому мешало отсутствие средств на кредитование. Первым управляющим Государственного банка стал придворный банкир А. Л. Штиглиц, которого спустя шесть лет заменил представитель либеральной бюрократии Е. И. Ламанский. В 1862 г. Штиглиц удачно провел переговоры в Париже и Лондоне о предоставлении займов, но грандиозные петербургские пожары летом того же года, которые связывали с антиправительственной деятельностью нигилистов, восстание в Польше, вспыхнувшее в январе 1863 г., сделали заем на выгодных условиях невозможным. Ключевой финансовой мерой должна была стать денежная реформа, одобренная весной 1862 г. Она предусматривала введение свободного обмена бумажных денег на золотые и серебряные монеты. Отказ в кредитах привел к тому, что начавшийся обмен бумажных денег был прекращен. К идее денежной реформы правительство вернулось только в конце XIX в.

Крупную роль в стабилизации российской финансовой системы играл В. А. Татаринов, с 1863 г. занимавший пост государственного контролера. Он реформировал Государственный контроль — самостоятельное ведомство, которое следило за законностью поступления доходов, учитывало расход средств всеми государственными учреждениями. Государственный контроль получил право внезапных ревизий, кассовых и фактических, практически всех ведомств за исключением Министерства императорского двора. Татаринов настоял на гласности бюджета, осуществил «единство кассы», что означало проведение всех государственных выплат и поступлений через одну структуру — Министерство финансов. Ведомства утратили право перебрасывать средства из одной статьи расходов в другую и скрывать источники доходов.

Была сделана попытка усовершенствовать налоговую систему. Правительство не решилось на предполагавшуюся отмену подушной подати и на то, чтобы переложить часть налогового бремени на плечи дворянства. Определенную дезорганизацию в систему финансовых поступлений вносили выкупные платежи. В условиях оскудения деревни и промышленного застоя повышать прямые налоги было бессмысленно и опасно.

Для улучшения сбора косвенных налогов была проведена отмена откупной системы. Особую ненависть населения вызывали винные откупа, повышая доходность которых откупщики производили и продавали водку низкого качества. В 1858–1859 гг. по стране прошло стихийное «трезвенное движение». Крестьяне более чем 30 губерний Европейской России на деревенских сходах принимали решение не пить вина, громили питейные заведения. «Трезвенное движение» давало выход социальной напряженности и свидетельствовало об определенных элементах сознательности в крестьянской среде, где отказ от пьянства стал рассматриваться как необходимое условие «лучшей доли». Правительство было напугано размахом «трезвенного движения», использовало для его усмирения войска, понизило цену на продукцию винокурения, ограничило злоупотребления откупщиков. С 1863 г. вместо откупной системы вводилась акцизная, что означало свободную продажу вина при условии выплаты акцизного сбора, который взимался специально созданными государственными акцизными учреждениями.

Земская реформа. Важнейшим событием в жизни России стало утверждение Александром II 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях. Вопрос о местном управлении несколько лет рассматривался в Министерстве внутренних дел в комиссии под председательством Н. А. Милютина. Комиссия выработала проект организации управления в уездах, основанный на началах выборности и всесословности. При Валуеве разработка реформы местного управления была продолжена. Основные положения земской реформы были опубликованы в 1862 г. Идея оживления земской жизни была привлекательна, в ней видели средство противостоять административному произволу на местах, преодолеть культурную и экономическую отсталость провинции.

Закон 1864 г. провозглашал создание земских учреждений в уездах и губерниях. Их распорядительными органами были уездные и губернские земские собрания, которые раз в год должны были решать организационные и финансовые дела. Постоянно действовали исполнительные уездная и губернская земские управы. В основе всей деятельности земских учреждений лежало право устанавливать местные сборы на текущие и особые нужды. К компетенции земств относились дела, связанные с «местными хозяйственными пользами и нуждами». Земские учреждения ведали вопросами благоустройства городов и сел, народного просвещения, медицины и здравоохранения, ветеринарного дела, социального призрения, страхования. Земствам надлежало осуществлять попечение о местной торговле и промышленности, устраивать местные пути и средства сообщения — дороги, мосты и паромные переправы, ведать пополнением хлебных магазинов, постройкой церквей и содержанием тюрем.

Земские учреждения переизбирались каждые три года, и земские выборы стали важным элементом общественной жизни. Проводились они по куриям, что означало деление избирателей на разряды, курии. Первую курию составляли дворяне-помещики, имевшие не менее 200 десятин земли, или лица, имевшие другую крупную недвижимую собственность. Во вторую курию входили гильдейские купцы, владельцы торгово-промышленных заведений и городские домовладельцы. Самая многочисленная третья курия была крестьянской. К ней принадлежали все кре-стьяне-дворовладельцы. Выборы по двум первым куриям были прямыми, по третьей — многоступенчатые: сельский сход — волостной сход — уездный съезд выборщиков. В число уездных и губернских гласных от третьей курии могли избираться представители дворянства и духовенства. От первой, очень немногочисленной курии избиралось столько же гласных, сколько и от двух других. Куриальная система отражала нежелание самодержавной власти и поместного дворянства терять контроль над местной жизнью. В итоге, будучи всесословными органами, земские учреждения в действительности находились под дворянской опекой. Дворянство было наиболее широко представлено в губернских и уездных земских управах, ведало распределением земских средств и принятием решений. В губернских земских управах дворян было около 90 %, крестьян только 1,5 %.

Многосторонняя административно-хозяйственная деятель-кость земств понималась правительством как дополнение к работе бюрократической государственной машины и жестко регламентировалась. Земские учреждения были поставлены под контроль местной администрации, губернатор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим пользам». Создав двухступенчатую структуру земских учреждений на уровне уезд — губерния, власти категорически отвергали идею «увенчания здания», т. е. создания общероссийского земского представительства. Многолетняя борьба земских деятелей, которые считали «увенчание здания» своей главной общественной задачей, не имела успеха.