Управление этико-правовыми рисками - Владимир Живетин

При исследовании системы первоочередной задачей является выделение ее из среды посредством проведения границы между изучаемой системой и другими окружающими ее объектами, способами и методами реализации контроля над исполнением этических норм и прежде всего в системах власти различного уровня.

Система контроля, синтезированная на структурно-функциональном уровне, приведена на рис. 1.20.

Рис. 1.20

I. Государственный контроль.

Процесс организации контроля за нормами этики государственных служащих рассмотрим на примерах Франции, Великобритании, США.

1. Франция начала работу по управлению моральными стандартами государственной службы в 1991 г.

Сначала были созданы органы, «обязанные наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих». Этими органами стали: Центральный департамент по предотвращению коррупции; Межминистерская комиссия по расследованию контрактов, заключаемых служащими; Высший совет по этике в национальной политике.

2. В Великобритании в 1992 году был разработан и издан Кодекс министра, в десяти разделах которого правовые нормы пересекались с этическими нормами, отражая тенденцию создания этических начал в государственном управлении.

В 1994 году был организован Комитет по стандартам в публичной форме, в задачи которого входили:

– восстановление доверия общества к лицам, занимающим государственные должности;

– разработка этических кодексов;

– возможности независимого расследования;

– обучение этике публичного поведения.

3. В США в 1978 году был образован Комитет по правительственной этике, который сегодня наделен правом разрабатывать этические правила для отдельных отраслей с учетом их специфики, расследовать жалобы. В 1990 году было создано Управление по делам правительственной этики.

II. Служебный контроль.

Опыт многих стран показывает, что необходимый уровень этики в поведении государственных служащих может поддерживаться, прежде всего, специальными органами, наделенными правами оценивать нравственные поступки служащих и принимать соответствующие решения. Сюда относятся: суды чести; административные суды; комиссии по этике; корпоративные суды и т. п. Значимость таких органов подчеркивалась в 1996 г. на Международной конференции «Этика в правительственных учреждениях», участниками которой были 53 страны.

Отметим, что в США выполнение функций внутреннего этического контроля в системе государственной службы выполняет 15 тысяч человек.

В Великобритании в 1855 году была создана Комиссия по государственной службе, которая работает и сегодня. Примерно в 1950 году сложилась процедура этического контроля Великобритании согласно «Постоянным правилам», определяющим этические аспекты деятельности парламентариев.

В США в каждой из палат Конгресса созданы постоянные комитеты по этике. Согласно запросам общественности в законодательных собраниях 22 штатов созданы независимые комиссии по вопросам этики, деятельность которых координирует Федеральное управление правительственной этики.

III. Гражданский контроль.

В Германии важнейший институт гражданского контроля над чиновничеством обеспечивается системой специальных административных судов, в которых граждане могут обжаловать нарушения органами публичной власти их прав и законных интересов на уровнях: первой инстанции; земельном; федеральном.

Комитет министров Совета Европы разработал рекомендации в виде Морального кодекса для стран-участниц Евросоюза. Кодекс включает контрольный механизм, основанный на обязанности государственного служащего «информировать компетентные органы о любых известных ему нарушениях настоящего кодекса другими государственными служащими относительно незаконной или преступной деятельности». Все это трактуется как гражданский долг служащего.

Структурно-функциональные модели являются базой для математических моделей динамических систем. Проблема перехода от структурно-функциональных моделей к математическим чрезвычайно сложна и возможна не для любого уровня познания изучаемых динамических систем. Однако этот методологический подход пока единственный. Его достоинство заключается в возможности применения арсенала естественно-научных знаний, например идентификации, теории устойчивости, теории дифференциальных уравнений [11].

1.4. Этико-правовые стратегические риски народа России. Качественная модель

Особая роль в жизни общества отводится нравственной (этической) оценке народом своего состояния. Люди оценивают власть по ее этическим свойствам. При их высоких оценках со стороны народа создается стабильность общественных отношений общества, его стремление к реформам. При этом, чем позитивнее оценивает народ нравственность власти, тем более стойко он воспринимает и преодолевает социальные и материальные трудности своей жизни.

В качестве примера рассмотрим первый год постсоветской России – 1992 г. Производимые тогда мониторинговые поквартальные исследования показывали, что людей, которые определяли свое материальное положение как «жизнь в нищете», в феврале насчитывалось примерно 30 %, в мае – 40 %, в сентябре – 60 %, в ноябре – 70 %. Этот период характеризуется самым критическим в оценке народом своего материального состояния. Однако исследования 1992 года показывали, что только 12–14 % были готовы на решительные меры в борьбе с властью, вплоть до баррикад и применения оружия. В это время власть добилась достаточно высокого нравственного авторитета в обществе, как в 1917 году. Народ верил в новую жизнь, в которой экономические возможности получат в равной мере и представители власти, и народ согласно обещаниям Ельцина. Однако не состоялось. Все было ложью.

Материальное положение улучшалось не так, как должно быть по оценке народа, и потому количество негативно, часто экстремистски, настроенных по отношению к власти возрастало. Причина – стремительное падение нравственности власти. В итоге у народа сформировалось недоверие к органам власти, реализующим реформы, обусловившие жестокое столкновение власти с большим количеством людей.

Пик падения нравственного авторитета власти возник в 1996–1998 годах. По данным социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы, 65–72 % опрошенных негативно оценивали нравственность власти, ее государственных органов. Все породило отторжение народа от государственных институтов и его представителей, которые сегодня принципиально не изменились.

Существует нормативная величина нравственности, которая разделяет области допустимых и критических значений этой величины. Так, в западной политической социологии получено:

4–6 % людей в стабильном, нормально функционирующем обществе отрицательно оценивают нравственность (моральные качества) своей власти;

если 10 % оценивают отрицательно моральные качества людей, то ситуация расценивается как социальная напряженность;

если 15 % – предкризисное состояние;

если 20 % – социальный кризис.

Факторы риска служащих во власти и творцов власти.

I. Обусловленные работой чиновников:

– не знают подлинных нужд народа, его трудностей, так как сами обустроились;

– пользуются льготами, привилегиями – принципиально выступая против них;

– заняты только борьбой за свое место во власти, кормящей их с избытком, и т. п.

II. Закрытость в своей работе:

– начальники подбираются не согласно профессионально-этическим свойствам, а как результат потребностей высших эшелонов;

– неизвестно, кто и что делает, кто и за что отвечает, с кого спрашивать за потери, риски, кризисы;

– бюрократическое управление исключает публичность (М. Вебер).

III. Расхождение между словом и делом:

– придя во власть, многие поступают прямо противоположно тому, о чем говорили раньше;

– государственная элита, служащие по разным причинам скрывают правду, лгут;

– власть не выполняет тех обещаний, которые дает народу.

IV. Руководители идут «на поводу» у нечестивых предпринимателей, что порождает негативное отношение народа к тем и другим:

– более половины опрошенных считают, что современные предприниматели реализуют жажду наживы любым путем;

– 44 % убеждены в их склонности к жульничеству и махинациям.

V. Люди во власти – не патриоты своего Отечества:

– власть идет «на поводу» у Запада, пренебрегая интересами России;

– руководство России пренебрегает жизнью и интересами русскоязычного населения в бывших республиках и т. п.

Нравственные негативные оценки деловых качеств служащих во власти: