MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - MITI

Четвертый и последний элемент модели - пилотная организация типа MITI. Проблема заключается в том, чтобы найти необходимый набор полномочий для пилотной организации, не наделяя ее ни контролем над большим количеством секторов, чтобы сделать ее всемогущей, ни малым количеством, чтобы сделать ее неэффективной. Сам MITI появился в результате случайного процесса присоединения. MCI возникла в результате разделения сельскохозяйственного и торгово-промышленного управления. Она развивалась за счет добавления промышленных функций при сокращении коммерческих, получила возможность планирования, когда Плановый совет кабинета министров был объединен с Бюро общих дел в ММ, и получила полный контроль над энергетикой только тогда, когда управление углем, нефтью и электроэнергией было объединено в эпоху МП. В результате войны министерство также получило полномочия по вмешательству на микроуровне через свое Бюро предприятий. Сам МИТИ в конечном итоге стал результатом объединения MCI и аппарата по контролю за международной торговлей (BOT). MITI никогда не обладало юрисдикцией в области транспорта, сельского хозяйства, строительства, труда или финансов, хотя оказывало на них сильное влияние, особенно на финансы, через такие институты, как Японский банк развития. Борьба вокруг "Закона о специальных мерах" Сахаси разворачивалась в основном вокруг попыток MITI распространить свою юрисдикцию на финансирование промышленности.

Очевидно, что определение сферы деятельности пилотного агентства является спорным вопросом. Опыт MITI подсказывает, что агентство, контролирующее промышленную политику, должно сочетать в себе, как минимум, планирование, энергетику, внутреннее производство, международную торговлю и часть финансов (в частности, капиталообеспечение и налоговую политику). Опыт MITI также говорит о том, что не следует быть доктринером: функции можно и нужно добавлять и убирать по мере необходимости. Ключевыми характеристиками MITI являются его небольшой размер (самый маленький среди всех экономических министерств), непрямой контроль над государственными средствами (что освобождает его от подчинения бюджетному бюро Министерства финансов), функции "мозгового центра", вертикальные бюро по реализации промышленной политики на микроуровне и внутренняя демократия. Такого аналога нет ни в одной другой развитой индустриальной стране.

Эти четыре элемента представляют собой лишь модель, причем весьма приблизительную. Очевидно, что такая структура имеет множество социальных и политических последствий, в том числе нормативного и философского характера, которые должны быть тщательно продуманы любым обществом, рассматривающим возможность ее принятия. Как уже неоднократно говорилось, японцы не столько приняли эту систему политэкономии, сколько унаследовали ее. Среди различных последствий этого явления следует особо отметить одно: капиталистическое государство развития порождает модель конфликта, во многом отличающуюся от той, что существует в других демократических странах.

Япония - это система бюрократического правления. Как отмечал более поколения назад С.Н. Айзенштадт, все известные бюрократические режимы порождают два вида конфликтов: борьбу внутри бюрократии и борьбу между бюрократией и центральной политической властью.

В данном примере MITI представлены многочисленные иллюстрации каждого из них. Юрисдикционные споры между ведомствами по поводу политики, ассигнований и приоритетов являются жизненной силой японской бюрократии. MCI появился отчасти благодаря борьбе между сельскохозяйственными и промышленными бюрократами. В 1930-е гг. реформа MCI была направлена на борьбу между сельскохозяйственными и промышленными бюрократами.

Для продвижения своих планов промышленного развития бюрократы вступали в союз с военными против старых министерств, таких как Министерство финансов и Министерство иностранных дел. Однако во время войны гражданские лица MCI и MM постоянно конфликтовали с военными бюрократами. МИТИ родился в результате борьбы между бюрократами из Министерства иностранных дел и промышленными бюрократами. В условиях высоких темпов роста МИТИ постоянно сталкивался с Комиссией по справедливой торговле и, в меньшей, но, вероятно, более важной степени, с Министерством финансов. Все известные министерства конкурируют друг с другом за распространение своего влияния на более мелкие ведомства (экономическое планирование, оборона, охрана окружающей среды и другие), а также за то, чтобы поставить на влиятельные посты во всем правительстве своих ставленников.

Подобные конфликты выполняют важные функции для государства развития, и не в последнюю очередь они активизируют бюрократию, формируя у нее крепкий корпоративный дух и обеспечивая конкурентную борьбу с самоуспокоенностью, бюрократической жесткостью и самонадеянностью. Наибольшая угроза безопасности бюрократа исходит не от политического мира или групп частных интересов, а от других бюрократов. С другой стороны, конфликты между бюрократами могут стать причиной медленного принятия решений, искажения политики в угоду конкурирующим бюрократическим интересам и уклонения от решения рискованных проблем. Полностью избежать этих недостатков невозможно, и координация бюрократии - это, пожалуй, самая утомительная и трудоемкая, но крайне важная задача руководителей государства.

Японцы разработали несколько инновационных методов, позволяющих смягчить бюрократическую конкуренцию. Одна из них заключается в том, чтобы поручать работу по формированию и координации политики более молодым, не слишком известным чиновникам, что позволяет старшим должностным лицам лишь одобрять политику, идущую снизу. Таким образом, старшие должностные лица могут помогать принимать и координировать решения, не будучи скованными приписыванием себе личного авторства. Другая полезная практика - назначение министров и других высших политических руководителей из числа бывших высокопоставленных бюрократов, что позволяет наделить координационными полномочиями лидеров, обладающих экспертными знаниями в области бюрократии, связями "старых парней" и иерархическими отношениями с действующими бюрократами. (Такая практика, конечно, может лишь поднять бюрократическую борьбу на более высокий уровень, как это произошло в случае с Йошидой против MITI). Еще одна японская практика - использование бюджетного процесса для обеспечения координации, что требует, чтобы составление бюджета оставалось в руках бюрократии и значительно повышает влияние Министерства финансов. Четвертое новшество - использование бюрократических доверенных лиц для координации, как, например, в советах по обсуждению. Другие практики бюрократии в Японии на первый план выходят характерные для всех государственных систем бюрократическая конкуренция и координация, включая утечки в прессу и бюрократическое манипулирование ею, выборочный брифинг привилегированных политиков, сохранение в тайне реальных норм бюрократической жизни и т.д.

Не менее распространен и другой вид конфликта - между бюрократией и политической властью. Эффективное функционирование системы развития требует разделения на правящих и неправящих, но само это разделение никогда не признается официально (оно "ура", а не "омотэ", имплицитно, а не эксплицитно). В результате неизбежны проблемы с границами, и серьезные конфликты возникают, когда политические лидеры считают, что бюрократия превышает свои полномочия (как в 1930-е годы), или когда бюрократия считает, что политики превышают свои (как во время "тайфуна Фукуды" или при премьер-министре Танаке Какуеи). История МИТИ знает множество примеров такого рода конфликтов: борьба между министром МКИ Огавой и Ёсино и Киси; борьба между министрами, связанными с дзайбацу, и бюрократами-реформаторами; борьба между министром МКИ Кобаяси и Киси и "красными" из Совета по