Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна - Кирилл Соловьев

В создавшихся условиях даже процесс законотворчества сложно было формализовать, а следовательно, подчинить его закону. Никто не сомневался, что законодательная инициатива фактически концентрировалась в руках министров. Причем до царствования Александра II они (наряду с Синодом и Сенатом) имели право прямой законодательной инициативы, то есть непосредственно входили в Государственный совет со своими проектами. В 1857 г. ситуация в корне изменилась. 4 мая 1857 г. Александр II на докладной записке государственного секретаря наложил резолюцию относительно одного из дел, внесенного министром внутренних дел на рассмотрение Государственного совета: «Министру внутренних дел не следовало входить с подобным представлением об отмене действующего закона прямо в Государственный совет, не испросив предварительно моего на то разрешения, что и принять впредь к руководству по всем министерствам и главным управлениям. Совет не предлагает, а должен рассматривать проекты новых законов, которые по моему приказанию представляются на рассмотрение». Иными словами, готовились законопроекты министрами, а формально вносились царем[6].

Прецеденты говорили об одном, закон – о другом. Попытки упорядочить этот хаос были тщетны. И все же ситуация этого времени тем замечательна, что законы тогда что-то да говорили. На них ссылались, их изучали. До 1830-х гг. положение было принципиально иным.

Рассуждая о законе и законности, отечественные юристы создали своего рода утопию, которая тем не менее обретала вполне реальные очертания и на протяжении второй половины XIX в. постепенно материализовывалась. С 1830-х гг. закон в России – это не только высокая идея, это еще конкретные правовые акты, собранные в Своде законов усилиями II отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и лично М. М. Сперанского. Раньше законы, действовавшие в России, были разбросаны по многим изданиям. О некоторых из них можно было догадываться. Использовать их в суде, канцелярии, повседневной жизни было просто невозможно. Не стал бы чиновник засиживаться в библиотеке, чтобы принять правильное решение. О сведении законов в один кодекс задумывались и раньше: в царствования Петра I, Елизаветы Петровны, Екатерины II, Александра I. Удалось же это сделать только при Николае I.

Издание Свода законов многое изменило в жизни империи. Конечно, оно упорядочило процесс управления и судопроизводства. С его изданием в России возникло полноценное юридическое образование, а это, в свою очередь, способствовало еще большей профессионализации бюрократии. Однако в данном случае важнее то, что благодаря Своду законов в России начала складывать отлаженная законотворческая процедура. Ведь теперь издание новых законов подразумевало их включение в существовавшую правовую систему: нужно было исправить имевшиеся законы и одновременно приноровить к действовавшим нормам обсуждавшийся проект.

Это определяло логику законодателя, которого обычно чрезвычайно смущала кропотливая работа по переделке Свода законов. Она приучала чиновников к житейскому «консерватизму»: их опыт подсказывал, что не следует торопиться с изменениями, которые чреваты большими заботами. Как говорил государственный секретарь А. А. Половцов императрице Марии Федоровне 11 июля 1884 г., «будучи консерватором, я предпочитаю такой способ постепенного законодательствования, развивающегося по мере того, как созревают вопросы, сооружению законодательных монументов с большими притязаниями, которые скорее льстят тщеславию законодателя, чем удовлетворяют реальные и неясные потребности страны».

Со Сводом законов законодательствовать стало и проще, и сложнее. Этот корпус текстов позволял ориентироваться в правовом пространстве империи. Однако Свод законов следовало хорошо знать. Его издание позволило окончательно прочертить демаркационную линию, отделившую бюрократов-профессионалов, владевших юридической техникой, и прожектеров-мечтателей. В прошлом всесильный граф П. А. Шувалов в 1883 г. категорически отказывается от должностей в Государственном совете, прекрасно понимая, что он окажется в плену у «записных юристов», с которыми он просто не сможет спорить. И сам император отступал, когда ему напоминали о необходимости особых юридических знаний для принятия законодательных решений. «Юридическое дело есть такое же специальное дело, как дело артиллерийское, архитектурное, кораблестроительное», – соглашался с царем А. А. Половцов.

Юридическое образование в России было структурировано в соответствии с группировкой правовых актов в Своде законов. Этот корпус документов был своего рода упорядоченной вселенной отечественных правоведов. От него отталкивались в своих размышлениях, ему боялись противоречить. Чтобы не нарушить единство здания Свода законов, следовало скорее редактировать имевшиеся нормы, нежели писать новые. Как говорили современники, один из наиболее влиятельных членов Государственного совета Д. М. Сольский, обсуждая тот или иной документ, прежде всего вспоминал предыдущие законы и проекты, логически предшествовавшие его составлению.

Конечно, из этого не следовало, что сам Свод законов и составлявшие его акты были верхом совершенства. Многими отмечались их недостатки: порой нормы повторялись в разных томах, в ряде случаев отсутствовала должная систематизация законодательства, наконец, имели место многочисленные пробелы права. Для юристов было несбыточной мечтой вернуться к кодификаторской работе, переделать Свод законов. Изредка в пользу этого подавался голос (так, в 1883 г. эту идею высказывал Э. В. Фриш), однако большинство государственных служащих отбрасывало саму мысль об этой титанической работе.

Русская бюрократическая вселенная возникла в 1830-е гг. вместе со Сводом законом, и чиновничество держалось за него как за основу своего бытия. Они уверовали в безусловную значимость всего того, что могли найти в этом корпусе текстов. Представители русской юридической мысли, среди которых были и видные государственные деятели, жили в правовом «зазеркалье». Его отцом-основателем был М. М. Сперанский. Именно с него, по словам философа и публициста Г. П. Федотова, началась новая Россия: «В XIX веке реформа была проведена так бережно, что дворянство сперва и не заметило ее последствий. Дворянство сохранило все командные посты в новой организации и думало, что система управления не изменилась. В известном смысле, конечно, бюрократия была „инобытием“ дворянства: новой, упорядоченной формой его службы. Но дух системы изменился радикально: ее создатель, Сперанский, стоит на пороге новой, бюрократической России, глубоко отличной от России XVIII века. Пусть Петр составил табель о рангах – только Сперанскому удалось положить табель о рангах в основу политической структуры России… Попович Сперанский положил конец… дворянскому раздолью. Он действительно сумел всю Россию уловить, уложить в тончайшую сеть табели о рангах, дисциплинировал, заставил работать новый правящий класс. Служба уравнивала дворянина с разночинцем. Россия знала мужиков, умиравших членами Государственного совета. Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки. Но не дворянин, а разночинец сообщал свой дух системе».

Бюрократия. Коллективный портрет

В этом кратком очерке нельзя осветить все стороны жизни российской бюрократии рубежа XIX – начала XX в. Об этом много написано и отечественными, и зарубежными исследователями. Однако несмотря на все это, в общественном сознании продолжают бытовать мифы, уже давно опровергнутые в науке. Так, до сих пор господствуют представления, что Российская империя страдала от многочисленности чиновников, которые будто бы паразитировали на всем прочем населении страны. Такая позиция вполне понятна: и в XIX столетии некоторые видные сановники были уверены в избыточности имевшихся в стране управленцев. Сам Николай I утверждал, что в России чиновников «более, чем требуется для успеха службы»[7].

В действительности это было не так. Россия скорее страдала от дефицита квалифицированных бюрократов. С формальной точки зрения, численность чиновничества на протяжении XIX в. неуклонно росла. В 1763 г. было 5614 чиновников, в 1847 г. – 96 500, в 1857 г. – 122 300, в 1897 г. – 145 200, в 1905 г. – 181 500[8]. При этом очевидно, что абсолютные показатели не позволяют в полной мере оценить ситуацию, учитывая довольно быстрый рост численности подданных российского императора. Удельный вес бюрократии среди всего населения страны не был велик. По подсчетам современных исследователей С. Величенко и Б. Миронова, в 1847 г. 1,42 чиновника приходилось на 1000 подданных Российской империи, в 1857 г. – 1,66 чиновника, в 1897 г. – 1,15, в 1915 г. – 1,3. Однако сами по себе цифры немногое говорят. Они интересны в контексте или в сравнении. Так, в начале XX в. во Франции 7,3 чиновника приходилось на 1000 человек населения страны, в Великобритании этот показатель равнялся 8,2, в Германии – 6,13, в Австро-Венгрии – 5,05. Российская бюрократия уступала в численности европейской, если при анализе количественных параметров исходить из валового национального продукта (ВНП). В начале XX в. во Франции приходилось 8300 чиновников на 1 млрд долларов ВНП, в Великобритании – 6300 чиновников, в Германии – 6400, в Австро-Венгрии – 6300, в России же – 3600. Иными словами, удельный вес бюрократии в России заметно уступал тому, что имело место в ведущих европейских державах. Это было хорошо известно и в конце XIX – начале XX в., что позволило Д. И. Менделееву говорить о «недоуправляемости» империи.