Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник - Михаил Кротов

Указание в Федеральном законе на предпринимательскую деятельность в определенной мере конкретизирует конституционное понятие «иная оплачиваемая деятельность». Общий запрет установлен в принципе на занятие депутатом любой оплачиваемой деятельности.

Предпринимательская деятельность предполагает получение постоянного дохода, но доход может быть получен как прямо, так и косвенно, оплата может быть осуществлена в качестве подарков или любой член семьи может получать доходы, которые будут находиться в прямой зависимости от осуществления депутатом предпринимательской деятельности.

Отсутствие же в пункте «в» части первой статьи 4 Федерального закона определения понятия «предпринимательская деятельность» само по себе не может свидетельствовать о неопределенности правовой нормы, влекущей признание ее неконституционной, поскольку, такое определение более уместно включить не в Федеральный закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а в иные законодательные акты. В настоящее время следует руководствоваться данным в пункте 1 статьи 2 действующего Гражданского кодекса Российской Федерации определением понятия «предпринимательская деятельность», включающим указание на систематический характер такой деятельности и ее направленность на извлечение прибыли, как бы авторы запроса к нему не относились.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопросы, касающиеся деятельности, связанной с предпринимательством, исходит из содержания указанной нормы гражданского законодательства (постановления от 20 декабря 2011 № 29-П, от 28 января 2010 № 2-П, от 24 февраля 2004 г. № 3-П). Суды общей юрисдикции также руководствуются в своей практике указанным определением (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 июня 2010 г. № 15; постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 1 июля 1996 г. и др.)

Помимо судебных решений, термин «предпринимательская деятельность» используется в федеральных нормативных актах, в частности, в статьях Уголовного кодекса РФ (статьи 169, 171, 289 и др.), КоАП Российской Федерации (статья 5.9. и др.), других федеральных законов.

Закрепленное в гражданском законодательстве и многократно применяемое в судебной практике понятие предпринимательской деятельности хотя и носит общий характер, но не может рассматриваться как неясное или неопределенное. При устоявшейся доктрине отнесения той или иной деятельности к предпринимательской нет оснований полагать оспариваемые законоположения несоответствующими критерию правовой определенности.

Норма Федерального закона о несовместимости статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы с вхождением парламентария в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, в принципе, также является лишь конкретизацией и воплощением соответствующей конституционной нормы о невозможности для депутата Государственной Думы заниматься иной оплачиваемой деятельностью, поскольку посредством такого вхождения осуществляется руководство коммерческо-предпринимательской деятельностью. Особенно очевидно это обстоятельство для случаев, если при таком вхождении предполагается оплата соответствующей деятельности, либо участие в получении доходов от деятельности хозяйственного общества или иной коммерческой организации. В то же время юридико-техническое оформление нормы Федерального закона, содержащей указанный запрет, может привести при его узком буквальном толковании к ошибочному выводу, что несовместимы с сохранением депутатского мандата лишь действия депутата по новому вхождению, включению в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, между тем фактически речь идет также о запрете для гражданина сохранять участие в составе органов управления указанных организаций, в которые он вошел ранее, до избрания его депутатом Государственной Думы.

Занятие предпринимательской деятельностью – это конституционное право любого гражданина, закон ни в коем случае не запрещает гражданину заниматься предпринимательской деятельностью и тем более не устанавливает ответственность в случае ее осуществления. Депутат лишается своего мандата вовсе не за незаконную предпринимательскую деятельность (в данном случае речь идет не об уголовной и административной ответственности), а за деятельность, несовместимую со статусом парламентария. Решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимается по основанию, не связному с совершением им правонарушений в предпринимательской деятельности, и не является в этом смысле санкций. Сам факт осуществления депутатом предпринимательской деятельности противоречит конституционно-правовому статусу депутата и то, что в процессе ее осуществления оснований для привлечения депутата к уголовной или административной ответственности не имеется не означает, что он соблюдает конституционно установленные запреты, связанные со статусом депутата. Прекращение депутатских полномочий по смыслу оспариваемых законоположений связано с запретом на совмещение деятельности депутата с иной оплачиваемой деятельностью, с нарушением конституционного принципа несовместимости депутатского мандата, призванного устранить негативное влияние различных факторов на парламентскую работу.

Так, в целях обеспечения общественных интересов в парламентской деятельности и исключения возможного конфликта интересов частью 2.1 статьи 6 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы устанавливается обязанность депутата передать принадлежащие ему и приносящие доход ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Данная мера в системе механизма реализации запрета на занятие иной оплачиваемой деятельностью обеспечивает депутату возможность передать бизнес, не продавая его, с тем, чтобы по истечении срока депутатских полномочий иметь возможность возобновить свою предпринимательскую деятельность.

Хочу обратить внимание Высокого Суда на то, что почему-то исчерпывающая формулировка закона Российской Федерации, если она сформулирована чуть мягче, чем уголовный запрет, порождает иллюзию того, что и не обязательно выполнять. Ведь закон говорит, что может быть передано в случае конфликта интересов. А то, что конфликт интересов в данном случае прямо вытекает из статьи 97 Конституции, про это мы уже забываем, и поэтому считается, что депутат может как передать в доверительное управление, так и остаться членом хозяйственного общества, как соблюдать установленный запрет, так и не соблюдать его. Как раз, по-моему, норма очевидна: запрет общий, и никаких изъятий из него, кроме предусмотренных Конституцией, не содержится.

Установленные статьей 97 Конституции Российской Федерации конституционные запреты и ограничения во взаимосвязи с конституционными нормами, определяющими конституционный статус федерального парламента, порядок его формирования, статус его палат, членов палат федерального парламента, профессионализм депутатской деятельности (статья 10, статья 11 (часть 1), статья 94, статья 95, статья 96 (часть 2), статья 99 (часть 1) допускают возможность конкретизации положений Конституции в федеральном законодательстве и развития их с учетом конкретных социально-правовых условий реализации принципа несовместимости мандата члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

Нельзя согласиться с утверждением заявителей, что перечень ограничений для осуществления полномочий депутатов Государственной Думы носит закрытый характер. Следует учитывать, что Конституция Российской Федерации принятая в 1993 году, заложив правовые основы для развития институтов местного самоуправления, органов публичной власти, государственной службы не могла установить исчерпывающий перечень всех должностей и всех видов деятельности, несовместимых с мандатом членов палат федерального парламента, поскольку на тот период еще не было ясности, как в дальнейшем будет развиваться законодательство.

Так, Конституция Российской Федерации прямо не устанавливает для депутата Государственной Думы запрета находиться на муниципальной службе, избираться выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, несмотря на указанные обстоятельства федеральный законодатель вправе конкретизировать конституционные положения, устанавливающие общие начала принципа несовместимости депутатского мандата, в частности установив в Федеральном законе указанные ограничения на осуществление парламентской деятельности.