Кому принадлежит власть на потребительских рынках: отношения розничных сетей и поставщиков в современной России - Вадим Радаев

Каковы же результаты столь длительного и бурного институционального проектирования? Содержание принятого закона даёт множественные основания для его критики.

1. Закон не является системным документом. Содержание закона не соответствует в полной мере его названию. Он не является системным нормативным актом, который регулирует все типы отношений и формы торговли, ибо он концентрируется преимущественно на розничной торговле. При этом закон не охватывает в полной мере и сферу розничной торговли: из текста исключена деятельность розничных рынков, торговых центров, разъездной и электронной торговли, сетевого маркетинга. Закон сосредоточен, по существу, на регулировании сетевой торговли.

2. Принятию закона не предшествовало экономическое обоснование. Федеральному закону должен предшествовать содержательный документ — концепция экономического развития отрасли на среднесрочную и долгосрочную перспективы. Как мы уже указывали, федеральный закон о торговле был принят, когда данная концепция ещё разрабатывалась, что несколько нарушает содержательную логику.

Не хватает закону и экономического обоснования возможных последствий его применения. Мировая практика исходит из того, что введению запретов или разрешений должен предшествовать анализ и количественное сопоставление их положительных и отрицательных эффектов (ниже мы приведём по этому поводу ссылку на опыт США конца 1990 — начала 2000-х гг.). Отсутствие подобного сопоставления, которое предполагается в том числе и законом «О защите конкуренции», создаёт риск избыточной регламентации и негативных эффектов. Таким образом, нарушается принцип институционального проектирования, связанный с необходимостью оценки регулирующего воздействия закона.

В обсуждениях часто ссылаются на опыт регулирования розничной торговли в западноевропейских странах. Действительно, по мнению многих экспертов, во второй половине XX в. в Европе сформировалась более жёсткая система государственного регулирования розничной торговли по сравнению с той, что действует в США. В этом отношении особо выделяются Австрия, Бельгия, Финляндия, Франция, Греция, Люксембург, Польша и Португалия [Conway, Nicoletti 2006]. Но необходимо учитывать последствия такой политики. Например, исследования Глобального института McKinsey (McKinsey Global Institute, MGI) на основе эмпирических данных продемонстрировали, что более жёсткое государственное регулирование в ряде стран Европы препятствует росту производительности в розничной торговле, которая во многом отстаёт от производительности в США [Reaching Higher Productivity Growth 2002].

3. Закон решает тактические задачи. Федеральный закон об основах государственного регулирования торговой деятельности должен закладывать общую нормативную основу развития отрасли на обозримую перспективу. Между тем при разработке законопроекта во многом решались тактические задачи, связанные с политическими реакциями на структурный и институциональный конфликт между розничными сетями и их поставщиками. Не случайно сама идея закона о торговле была инициирована не представителями торговли, а Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

4. Закон предлагает односторонние меры. Он фиксирует несимметричные меры, будучи нацеленным на ограничение роста розничных сетей и фактически не предлагая аналогичных мер в отношении производителей, несмотря на то что удельный вес отдельных из них на соответствующих рынках намного выше, чем удельный вес самых крупных розничных сетей. По существу, принят закон о защите поставщика (по аналогии с законом о защите потребителей), хотя определённые статьи, уравнивающие права и обязанности ритейлеров и поставщиков, в итоговой версии закона всё же появились.

5. Закон забегает вперёд. Следует обратить внимание на то, что уровень концентрации торговли (особенно в северных странах Европы) во много раз выше показателей, достигнутых в России. По оценкам UBS, пять ведущих сетей занимали в 2009 г. лишь 10,1 % российского рынка продуктовой розницы, 10 ведущих игроков — 13,6 % рынка. По этому показателю Россия не достигала даже уровня Болгарии и Украины, не говоря уже о других странах Восточной Европы. По данным PMR, доля ведущей десятки в Польше превышает 25 %, в Венгрии — 70 %, а в Чехии и Словакии — 75 %. Во многих же странах Западной Европы показатели концентрации намного выше. По данным ACNielsen, на трёх ведущих ритейлеров в продовольственном секторе приходится в Испании, например, около 50 %, во Франции — более 60 %, а в Швейцарии — почти 80 %.

Ещё важнее то, что розничные сети, на которых сконцентрировано основное внимание в законе, хотя и развиваются быстрыми темпами, пока не имеют решающей доли в российском ритейле. Как мы уже указывали, по данным Росстата, в 2009 г. сетевые структуры в розничной торговле формировали в среднем по Российской Федерации лишь 28 % оборота розничной торговли организаций, осуществляющих деятельность по обороту, купле и продаже товаров. По существу, принимая данный закон, попытались забежать вперёд и ввести ограничения на рост розничных сетей и современных торговых форматов, не дав им достичь действительно значимой величины.

6. Наконец, текст закона не всегда ясен, содержит неполные или неоднозначные формулировки, он требует многочисленных разъяснений и впоследствии может подвергаться разным интерпретациям (к этому мы ещё вернёмся).

Институциональные ловушки государственного регулирования торговли

Предпринятые попытки административного вмешательства в гражданско-правовые отношения с большой вероятностью ведут к образованию так называемых институциональных ловушек [Полтерович 1999]. Их возникновение связано не с тем, что нарушаются экономические интересы отдельных групп участников рынка, а с тем, что административные запреты приводят к результатам, которые прямо противоречат заявленным целям, действуя, таким образом, против изначального замысла [Дзагурова, Авдашева 2010]. Рассмотрим некоторые примеры подобных ловушек, которыми чреваты осуществляемые попытки государственного регулирования торговли.

1. С одной стороны, у многих экспертов есть ясное понимание того, что многие перекосы (вызванные в том числе более сильной переговорной позицией розничных сетей) проистекают из недостаточной конкуренции в отрасли; а слабая конкуренция, в свою очередь, порождена дефицитом современных торговых форматов. С другой стороны, поскольку с негативными последствиями недостаточной конкуренции пытаются бороться путём сдерживания процесса развития современных форматов, используемых розничными сетями, то фундаментальная причина неразвитости сохраняется, и мы попадаем в замкнутый круг. Иными словами, делаются попытки сдержать развитие конкуренции вместо того, чтобы дать участникам рынка возможность развиться до той степени, когда механизм их взаимной конкуренции заработает более успешно.