Тринадцатый император. Дилогия (Авторская версия) - Никита Сомов

Но недостаточно просто сформулировать Национальную идею, нужно создать структуры, которые бы ее реализовывали. В России основой такой структуры должны были стать земства. Я изначально придавал им чрезвычайное значение и отстаивал всеми своими, весьма не маленькими, надо сказать, силами, временами подключая тяжелую артиллерию в лице дяди Константина. В частности, совместно с ним мы отбили все попытки урезать земства в правах или финансово, а также передать главенство в нем дворянству. Единственной уступкой с моей стороны стал временный отказ от всесословности волостного земства ввиду действительно повальной безграмотности крестьянства, которое бы составило в нем большинство.

Земство должно было заложить фундамент процветания империи, стать основой общественной жизни государства, связующим звеном между чаяниями простого люда и интересами верховной власти и социальным лифтом, дающим любому талантливому и деятельному индивиду возможность приложить свои силы и знания к управлению страной и получить за это достойную награду.

Введение земства было насущной необходимостью: исходя из моего практического опыта царствования за последние три года, было ясно, что управлять страной самостоятельно, пусть даже при помощи Кабинета министров, — чрезвычайно неэффективно. Нельзя объять необъятное. Все спускаемые «сверху» указы в лучшем случае можно было проконтролировать на губернском уровне. Все, что было ниже, оказывалось для нас закрыто непроглядной тьмой местных отчетов и рапортов, верных в лучшем случае процентов на двадцать. Поэтому именно проблема эффективного управления на уровне уездов и волостей встала во весь рост перед разработчиками земской реформы.

Как показывала существующая практика, на низовых уровнях власти царили беспредел и взяточничество, искоренить которые не удавалось ни губернаторскими силами, ни ревизорскими проверками, ни служебными чистками. Слишком уж велико было сращивание бюрократического аппарата с влиятельным местным дворянством и купечеством: чиновники уже не просили, они требовали взяток за справки и разрешения, помещики по максимуму ущемляли уже формально вольное крестьянство, откупщики драли три шкуры с черного люда, набивая свои карманы. Потому и вспыхивали регулярно по всей империи крестьянские бунты, впоследствии жестко подавляемые правительственными войсками. Могло ли земство решить эти проблемы? Конечно, заранее этого никто не знал, но ситуация была настолько угрожающей, что не попытаться было нельзя. Существующую систему проще полностью демонтировать, чем пытаться преобразовать в нечто разумное.

Согласно утвержденному и одобренному Государственным Советом проекту, земство планировалось трехуровневым: волостным, уездным и губернским. В законе о земстве мы постарались учесть все те причины, которые повлекли ранний его закат в моем варианте истории: отсутствие достаточных полномочий, скудное финансирование, противостояние с бюрократией. Прежде всего, земское управление изначально позиционировалось исключительно как орган государственной власти и никак иначе. Оно являлось не формой местного самоуправления, а представительством государственной власти, укомплектованной, на выборной основе, местными уроженцами. Все земские органы власти входили в вертикаль нового министерства земских дел, возглавить которое, по окончании реформы, готовился главный идеолог земских преобразований князь А. И. Васильчиков. При этом, дабы не допустить поглощения земства бюрократической иерархией или их слияния, земские представители не включались в чиновничью систему: им не присваивались табельные ранги, не шла выслуга, не были положены пенсии. При этом земские учреждения должны были действовать исключительно в рамках общегосударственных законов и быть при этом полностью самостоятельными в своей сфере, очертить которую в законах мы постарались как можно более четко, чтобы опять же избежать столкновений земства с бюрократией, куда более сплоченной.

В компетенцию земств формально входил весь спектр хозяйственных и административных проблем на уездном и волостном уровне. Реально же на первоначальном этапе земское управление было ограничено правом участия граждан в сметах и раскладках местных повинностей и податей, самостоятельного расходования земских сборов, а также обязанностью сбора и предоставления статистики. Подобное положение дел было сочтено вполне оправданным, по причине отсутствия пока необходимого опыта земской работы у населения.

Еще одним важным элементом земского самоуправления стал принцип выборности, когда-то являвшийся основой русской жизни, но, казалось бы, давно забытый. В положении о земских обществах назначение и выборность соседствовали бок о бок выборы происходили на уездных и волостных собраниях, когда каждый друг друга если не в лицо знал, то уж, по крайней мере, наслышан, губернское же земство не избиралось, а назначалось губернатором из числа гласных уездного земства, без возможности отказа от сей должности. Назначенные земские представители служили связующим звеном между главой исполнительной власти — губернатором — и местными земскими собраниями. По вступлении в должность им жаловалось личное дворянство.

Земской выборности я придавал особое значение, исходя из двух соображений. Первым было научить народ не идти за популистскими призывами. Я прекрасно понимал, что земства, с их весьма обширными возможностями, должны были стать лакомым куском для всякого рода карьеристов и властолюбцев. Несмотря на прописанные в законе пункты защиты от такого рода личностей (в частности, был предусмотрен мгновенный отзыв земских гласных простым голосованием и невозможность занимать должность в земском собрании более двух лет подряд), сомневаться, что им подобные найдут способ проскользнуть в ряды земцев, не приходилось. Но тут уж мы могли лишь полагаться на здравый смысл и рассудительность русского народа — несколько раз обжегшись на горячем, будут дуть и на холодное.

Вторым пунктом, возможно более важным, было приучение народа к ответственности. Мне хотелось искоренить привычку русского мужика во всем и всегда полагаться на верховную власть, заставить его самого принимать решения и воплощать их в жизнь. Признаться, меня и в прежние времена бесила общественная пассивность, до боли напоминавшая рабскую покорность. Несколько веков царской, а затем десятилетия советской власти прочно выработали у всех российских граждан рефлекс на любые инициативы по принципу «моя хата с краю». Именно поэтому я и не хотел ограничивать полномочия земства — я считал их важнейшей школой, которую только может пройти народ. Пусть принимают решения, ошибаются, исправляют свои ошибки. Но пусть делают это САМИ! Кто-то, возможно, сочтет это начинание часовой бомбой, заложенной под властную вертикаль, но в этом я видел главный смысл земского управления — научить общество принимать решения, воплощать их и нести за них ответственность.

По закону земству была предоставлена вся полнота исполнительной и законодательной власти на местном уровне. Предполагалось, что земское управление должно быть способно, без обращения к каким-либо другим органам власти, полностью управлять делами вверенной ему территории. При этом мы постарались соблюсти и принцип разделения властей, дабы не вводить людей в искушение вседозволенностью. Законодательной инициативой обладало уездное земское собрание, разумеется, при непротиворечии с общегосударственными законами, а исполнительную власть воплощали волостные земские управы. Отдельной статьей проходили земские волостные и уездные мирские суды, обособленные от земских собраний и управ и ответственные не перед министерством земских дел, а перед министерством правоохранения. Суды должны были, с одной стороны, следить за соблюдением земствами законов империи, с другой — вершили местный суд в части мелких правонарушений.

Вообще, земская и сопутствующие ей судебная и городская реформы привели к изрядному перераспределению полномочий в кабинете министров: из министерства юстиции были выделены адвокатская и судебная коллегии, ставшие формально независимыми общественно-профессиональными образованиями.

Распухшее до неповоротливости министерство внутренних дел лишилось значительной части своих функций в пользу земства, но взамен поглотило остатки Минюста и значительную часть Третьего отделения Его Императорского Величества канцелярии и было переименовано в Министерство правоохранения. При этом местная охрана правопорядка должна была быть в скором времени возложена на земство, которому предполагалось делегировать право назначать сельских урядников, а также жандармов и городовых. Само же свежесозданное МПО приобрело некоторое сходство с Федеральным бюро расследований в США: оно так же централизовано на уровне губернии и выше, выполняло схожие функции, главным образом заключавшиеся в осуществлении расследований криминальных, экономических и политических преступлений, противодействии коррупции и терроризму, а также защите государства от внутренних и внешних угроз. Однако, если ФБР сформировалось исходя из исторических причин, чтобы дать возможность расследовать преступления, выходившие за рамки полномочий отдельных штатов, то МПО было создано с иной целью: сосредоточить государственное внимание на пресечении крупных и особо опасных преступлений. Вторая половина девятнадцатого века грозила совершенно новыми вызовами и угрозами, справиться с которыми существующая система была не готова. Это ясно показывал опыт нашей истории: царская полиция проиграла борьбу с революционерами-бомбистами и политическими заговорщиками, у меня совершенно не было желания повторять эти ошибки. Кроме того, необходимо было усилить борьбу с финансовыми преступлениями: мириться с ситуацией, когда каждый третий рубль уплывал из казны «налево», я был больше не намерен. Однако специалистов не хватало. И полиция, и жандармерия не могли похвастаться квалифицированными кадрами, способными грамотно расследовать политические и экономические преступления. Да что скрывать, даже с уголовными делами все было не так уж гладко. Потому и было принято решение усилить на государственном уровне борьбу с общественно опасными преступлениями, переложив всю административную и мелкоуголовную текучку на плечи земств. Разумеется, этот процесс был не одномоментный, передача полномочий от бывшего МВД к земствам должна была занять несколько лет, но начало было положено.