Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

Во-вторых, необходимо учитывать соотношение между степенью налоговой децентрализации и размером территориальных образований. Высокая степень местной самостоятельности требует определенного размера муниципальных образований или, по крайней мере, адекватных форм сотрудничества, поскольку дробление некоторых общественных служб может сказаться на эффективности и экономичности управления.

Кроме того, самые мелкие территориальные образования редко обладают достаточным налоговым потенциалом, что является препятствием для налоговой децентрализации. Вследствие этого для осуществления децентрализации может возникнуть необходимость проведения реформы территориальной организации.

Многие европейские страны еще очень далеки от применения принципа субсидиарности, какова бы ни была его интерпретация, а также от применения принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы. По отношению к валовому внутреннему продукту, расходы муниципальных образований колеблются от 1,4 (Кипр) до 27,5% (Швеция), в 12 странах эта цифра колеблется в пределах 10%. В 12 странах доля этих расходов в совокупных государственных расходах – соотношение, иллюстрирующее степень децентрализации в государственном секторе, – составляет менее 15%; в пяти странах она даже опускается ниже 10% (сюда входят и делегированные функции). Эти цифры со всей очевидностью доказывают, что в данном случае чисто количественный подход является недостаточным, даже если принять в расчет существующие в некоторых федеративных государствах конституционно независимые образования, занимающие промежуточное положение между центральным правительством и местными органами власти (таковыми являются кантоны в Швейцарии и земли в Германии). В этих странах принцип субсидиарности играет решающую роль. Характерные функции местных органов власти, как правило, входящие в их полномочия, включают в себя часть государственной деятельности в области образования (в частности, заботу о детях, не достигших школьного возраста), обеспечение ухода за лицами преклонного возраста, предоставление некоторых медицинских услуг, социальную помощь, жилищные вопросы, охрану окружающей среды и некоторые вопросы культуры. Исключительно к ведению местных органов власти относятся водоснабжение, уборка мусора, распределение электроэнергии и транспорт. Многие сферы деятельности местных органов власти часто дополняются региональными и правительственными функциями или даже конкурируют с последними. Например, детские ясли, если только они не принадлежат частному сектору, полностью управляются местными органами власти, тогда как в отношении школьной системы деятельность местных органов обычно ограничивается строго определенными областями, остальные области находятся в ведении вышестоящих эшелонов власти в зависимости от их региональной или общенациональной значимости. Это касается также здравоохранения и жилищных служб, общественного транспорта, обслуживающего местные линии, охраны окружающей среды, а также, в исключительных случаях, организации досуга и содержания некоторых культурных учреждений (например, музеев, театров и оркестров национального значения). Кроме того, следует отметить, что многочисленные виды деятельности местных органов власти протекают в строго определенных законом рамках, которые оставляют им лишь ограниченную самостоятельность и стирают разницу между собственными функциями местных органов и делегированными функциями. Даже если в стране применяется принцип субсидиарности, а внешние результаты влияют на процесс принятия решений, не следует упускать из виду что для соблюдения национальных интересов известная однородность действующих правовых норм является весьма желательной и что в определенных областях, например в образовании, целесообразно было бы разграничить функции между местными органами власти, региональными органами власти и центральным правительством. Речь идет не только о начальном, но и о среднем и высшем образовании.

Вопрос о том, в какой мере местные органы власти пользуются реальной финансовой самостоятельностью, зависит от общей суммы поступлений, которой они могут свободно располагать. В том случае, если расходы местных органов прямо или косвенно зависят от предоставления средств или от получения разрешения, нельзя говорить о независимости местных органов власти в финансовых вопросах. С другой стороны, демократическая законность любого связанного с расходами решения зависит от того, будет ли это решение затрагивать интересы граждан и в какой мере. Совет заинтересованного муниципального образования должен нести политическую ответственность за это решение на выборах. Исходя из этого возникает необходимость позволить местным органам власти взимать свои собственные налоги, устанавливать налоговые ставки, а в отдельных случаях – определять налогооблагаемую базу. Для того чтобы решения местного совета правильно воспринимались гражданами и чтобы избежать эксплуатации некоторых категорий населения самим фактом принятия такого решения, необходимо следить за тем, чтобы все граждане подлежали обложению местными налогами. Нужно также предусмотреть на местном уровне обложение налогом физических и юридических лиц, в интересах которых осуществляются расходы, иначе говоря, включить промышленников и коммерсантов в систему местного налогообложения всех категорий населения.

Большинство стран передали местным властям право на сбор таких мелких налогов, как налог на содержание собак или налог на зрелища, поступления от которых ничтожны и правомерность взимания которых при рациональном налоговом режиме может быть оспорена. Только в отдельных европейских странах местными органами власти взимаются подлинно местные налоги, приносящие значительные доходы в местный бюджет. Так, например, северные страны предоставляют местным органам власти право взимать подоходный налог, причем налоговая ставка также устанавливается на местном уровне, а кроме того, местные органы власти в большинстве случаев могут по своему усмотрению частично изменять налогооблагаемую базу (освобождение от уплаты налогов). Швейцария, Греция и Румыния (без особых последствий для налоговой политики) также позволяют местным органам взимать подоходный налог.

В других странах (речь идет приблизительно о половине европейских стран) распространены в основном различные формы налога на недвижимость или налога на собственность, которые местные органы власти взимают по британской или французской модели и ставки которых в большинстве случаев они устанавливают либо свободно, либо в определенных пределах. В связи с тем что взимание этих налогов и оценка имущества сопряжены со значительными трудностями, поступления от них часто оказываются сравнительно незначительными.

В некоторых странах, таких как Франция, а с недавнего времени и Великобритания, взимается налог на жилище, поскольку значительная часть расходов местных органов власти производится на нужды проживающих. Ввиду того, что возможность справедливого обложения соответствующих налогоплательщиков весьма ограничена, поступления от этого налога невелики, кроме того, его взимание наталкивается на резкое сопротивление.

Во Франции, Австрии и Германии, а также в некоторых переживающих переходный период странах взимание налогов на промышленную и коммерческую деятельность (на доходы или факторы производства) идет параллельно со взиманием налога на недвижимое имущество и налога на собственность (профессиональный налог, торгово-промышленный налог, налог с фонда заработной платы), причем налоговые ставки также устанавливаются местными органами власти.

Как правило, сумма действительно местных налогов, взимаемых в других странах, зависит от стоимости имущества. Реже речь идет о сборах (арендная плата и др.), вносимых предприятиями. Налог с продаж, широко распространенный в американской системе, совершенно не практикуется в Европе, не считая предназначенной муниципальным образованиям части налога на потребление, например налога на добавленную стоимость, который не является независимым местным налогом.

В северных странах собственно местные налоги дают от 30 до 60% общей суммы поступлений в местный бюджет, поскольку местные органы власти имеют право взимать подоходный налог. Во Франции и в Швейцарии около 40% средств поступают от местных налогов. Если прибавить долевые налоги, которыми местные органы власти могут располагать либо свободно, либо в определенных рамках, то в ряд стран, имеющих значительные местные налоги, следует включить также Австрию и Германию. Что же касается налогов, взимаемых на государственном уровне, то почти в половине европейских стран они покрывают не более 10% расходов.[185]