Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование - Екатерина Спектор

Также не ясно, почему Закон № 80-ФЗ, закрепляя за положениями о лицензировании конкретных видов деятельности в сфере игровой деятельности определение и раскрытие конкретного перечня работ и услуг, упускает из вида положение о лицензировании производства и реализации игрового оборудования. Интересно, каким иным нормативным правовым актом, кроме как постановлением Правительства РФ, может быть определен перечень работ и услуг, включенных в производство игрового оборудования? Или разработчики полагают, что понятие «производство» монолитно по своему содержанию и не нуждается в раскрытии? В свою очередь, в него может быть включена совокупность технологических операций, технологического оборудования, а также система обеспечения их функционирования (технического обслуживания и ремонта, обслуживания), предназначенная для изготовления игрового оборудования (данное понятие также нуждается в конкретизации), соответствующая требованиям стандартов или технических условий; серийность получения продукта и т. п. Ввиду отсутствия до сих пор положений о лицензировании соответствующих видов деятельности (трех видов деятельности в сфере игорного бизнеса), неясны порядок их лицензирования, потенциальные лицензионные требования, обязательные для исполнения соискателем лицензии/лицензиатом.

Необходимо остановиться и на сроках вступления в силу Закона № 80-ФЗ. Общим правилом, предусмотренным ст. 6 Федерального закона от 14 июня 94 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в действ, ред)[42], установлено, что федеральные законы наряду с федеральными конституционными законами и актами палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Статья 5 Закона № 80-ФЗ подтверждает течение общего срока вступления закона в силу. Вместе с тем Законом предусмотрено три этапа отмены лицензирования для соответствующих видов деятельности и соответственно для каждого этапа – свой срок вступления проекта в силу: январь 2006 г., январь 2007 г., с момента вступления в силу технических регламентов.

Примечательно, но деятельность в сфере игорного бизнеса ни в одном из этапов не предусмотрена, согласно чему напрашивается вывод, что на игорный бизнес распространяется общее правило вступления законопроекта в силу – а именно: по истечении 10 дней после официального опубликования законопроекта – 17 июля 2005 г., вследствие чего все ранее выданные лицензии теряют свою юридическую силу. Соответственно, следует заключить, что вступление в силу Закона через 10 дней, без принятия соответствующих конкретизирующих нормы Закона постановлений Правительства РФ о лицензировании соответствующих видов деятельности, влечет за собой нарушение им конституционных гарантий в части ущемления прав предпринимателей. Также необходимо отметить следующее. Согласно правилам, выработанным юридической практикой, и закрепленным в ч. 1 ст. 54 Конституции РФ конституционным гарантиям действует принцип: «закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет»[43]. Закон применяется только к отношениям, возникшим после введения его в действие. Соответственно, нормы Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не могут применяться к отношениям, имеющим место до его вступления в силу, и ущемлять права предпринимателей. Действие Закона может распространяться на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим нормативным правовым актом. В отношениях, возникших до введения в действие Закона, данный нормативный акт применяется к правам и обязанностям, возникшим только после введения его в действие. Ввиду того, что деятельность в сфере игорного бизнеса ни в одном из этапов не предусмотрена, соответственно к данному виду деятельности Федеральный закон № 80-ФЗ не должен применяться до окончания срока действия прежних лицензий. Вскоре данная позиция была подтверждена в письме МЭРТ РФ от 26 июля 2005 г. № 11268-АШ/Д05 «О реализации Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ», разъясняющем, что прежние лицензии действуют до окончания их срока. Вместе с тем с юридической точки зрения возникает вопрос относительно юридической силы данного документа в части дачи разъяснений МЭРТ норм Федерального закона ввиду отсутствия закрепления в положении МЭРТ РФ данного полномочия.

Если по каким-то соображениям из поля зрения законодателя в рамках принятого Закона № 80-ФЗ выпали временные переходные положения замены прежних лицензий на новые в сфере игорного бизнеса, то Правительству РФ было бы целесообразно принять постановление об определении временных сроков с целью переоформления прежних лицензий на новые и приведение прежней деятельности в соответствие с новыми лицензионными требованиями, как это было в свое время с международной туристической деятельностью, которая была разделена на два самостоятельных вида, – туроператорскую и турагентскую деятельность[44].

Вместе с тем на практике на сегодняшний день вырисовывается следующая картина:

1. Осуществление деятельности в сфере игорного бизнеса по старым лицензиям уже квалифицируется правоохранительными органами как осуществление незаконной предпринимательской деятельности (ст. 171 УК РФ – осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных требований и условий[45]), что подтверждается судебной практикой, а именно постановлением Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. № 23 «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем», пункт 9 которого определяет, что если федеральным законом разрешено заниматься предпринимательской деятельностью только при наличии специального разрешения (лицензии), но порядок и условия не были установлены, а лицо стало осуществлять такую деятельность в отсутствие специального разрешения (лицензии), то действия этого лица, сопряженные с извлечением дохода в крупном или особо крупном размере либо с причинением крупного ущерба гражданам, организациям или государству, следует квалифицировать как осуществление незаконной предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии).

Несмотря на отсутствие на настоящий момент постановлений Правительства РФ об утверждении положений о лицензировании соответствующих видов деятельности, данная невнятная законодательная ситуация дает повод правоохранительным органам наведываться в игорные заведения с осуществлением контроля/надзора за соответствием их действующему законодательству о лицензировании. Очевидно, что в данном пункте практика Верховного Суда РФ более чем порочна, ведь при отсутствии положений о лицензировании соответствующих видов деятельности признавать вне закона предпринимателей, осуществляющих деятельность по прежним лицензиям, незаконно, так как нормами Федерального закона № 128-ФЗ установлено, что порядок лицензирования определяется постановлениями Правительства РФ, соответственно при их отсутствии должны применяться общие правила действия лицензий, где старые лицензии действуют до конца установленного срока.

Отсутствие положений о лицензировании соответствующих видов деятельности, утвержденных постановлениями Правительства РФ, т. е. подзаконными актами, являющихся по своей сути механизмом реализации законов (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ), ввиду неквалифицированной деятельности законотворцев и иных инициаторов законодательной инициативы и допущения ими юридических ошибок (умышленных либо нет) (отсутствие постановлений), не должно вести к умалению и нарушению прав предпринимателей, осуществлявших свою деятельность до вступления в силу последних изменений в Федеральном законе, причислению их к злостным неплательщикам налогов и рассмотрению их деятельности как безлицензионной, в частности как деятельности с извлечением дохода в крупном или особо крупном размере. Более того, ограничивать в правах граждан может только федеральных закон (ч. 4 ст. 55 Конституции РФ). Нормативные акты, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными (ст. 13 ГК РФ).

При ином варианте государство в лице Федерального Собрания РФ либо Правительства РФ должно было бы предоставить определенные временные рамки в законе либо постановлении, предназначенные для переоформления прежних лицензий на новые с целью соответствия новым лицензионным требованиям.