Политическая социология и история - Андрей Медушевский

Наиболее существенным дополнением, особенно важным для сравнительно-исторического изучения бюрократии, является тезис Парсонса, получивший развитие в трудах многих других исследователей, о необходимости сочетания структурного и функционального подхода к анализу административной организации. Структурно-функциональная модель процессов рационализации и бюрократизации дает возможность представить их более объемно, а следовательно, лучше понять характер тех изменений институтов и процедур управления, которые происходят в результате административных реформ.

К структурному функционализму близко подходит теория французского социолога М. Крозье, попытавшегося соединить функциональный подход с историко-генетическим за счет выдвижения на первый план проблематики социального изменения. В своих основных трудах – «Феномен бюрократией «Блокированное общество» этот ученый рассматривает отношения бюрократии и общества с точки зрения теории формальных организаций, в связи с чем предметом его специального анализа становятся действия различных социальных групп, распределение власти, динамика этих процессов в ходе изменения институтов и процедур административного аппарата. Хотя Крозье делает свои выводы на материале больших организаций современной эпохи (которые он справедливо считает фундаментальным явлением современного мира), многие из них имеют общесоциологический характер и могут быть применены к предшествующим периодам истории. Так, весьма интересным представляется наблюдение о том, что бюрократический феномен может успешно рассматриваться с точки зрения социологии организаций, что дает возможность соотносить такие процессы, как рост административного аппарата и параллельно – бюрократии, в исторической перспективе. Главная проблема этой социологии, справедливо говорит Крозье, над которой трудились социологи от Макиавелли до Маркса и которая до сих пор вызывает споры, – это вопрос о власти, условиях ее приобретения, удержания и распределения. Власть в самом общем виде может быть определена как способность одного человека заставить действовать другого согласно своей воле. Власть, далее, дает возможность унификации и рационализации управления, его централизации. Данная тенденция в истории проявляется в бюрократической организации, которая может быть различной, проходя с течением времени различные фазы своей формализации. Безликая бюрократия современности – есть, в соответствии с такой интерпретацией, не что иное как ответ организаций (Административных институтов) на поставленные жизнью запросы. Склоняясь далее к функциональному и процессуальному решению проблемы, Крозье приходит к интересному наблюдению: «Бюрократическая организация, – говорит он, – это организация, которая не способна исправлять допущенные ошибки».

Применение структурно-функционального подхода к изучению бюрократической администрации дает возможность более четко определить степень ее зрелости и завершенность (приближенности к рациональному идеалу) в каждую данную эпоху. Критериями оценок при этом могут служить такие параметры как дифференциация состава аппарата в социальном и материальном отношениях, распределение ролей, составляющее основу конфликтов. Изучение типологии конфликтов в бюрократической среде в свою очередь позволяет раскрыть инфраструктуру организации, отношения различных уровней бюрократии друг с другом (в рамках одного страта) и с вышестоящим начальством, а также подчиненными. Социальный контроль вводит эту борьбу в определенные рамки, сообщает ей так сказать определенные правила игры, но не может устранить ее полностью. При наличии различных (и меняющихся с течением времени) условий игры (позиции сторон, их положение в иерархии, возможности, условия субординации и т.д.) суть конфликта на всем протяжении развития бюрократии одна – борьба за власть, перераспределение ее в соответствии с новой расстановкой сил.

Будучи строго формализованной и иерархической организацией, бюрократия (по крайней мере в идеале) стремится ликвидировать все неформальные контакты внутри себя самой и с обществом. Отсюда постоянное нарастание дифференциации различных уровней – принятия решений, информации, характера работы и т.д., отражающееся в распределении нагрузок, эффективности и производительности труда бюрократии. Усложнение инфраструктуры бюрократии идет не обособленно от остальной части общества, а в тесном взаимодействии с ним. Взаимодействие это может быть конфликтным или бесконфликтным, в зависимости от того, совпадают или нет интересы управлявших и управляемых. В периоды крупных административных реформ бюрократия стремится активно воздействовать на общество в плане его модернизации и рационализации. Но в целом, в ходе административной эволюции, бюрократия развивается параллельно с обществом, испытывая воздействие основных социальных процессов, которое проявляется в критических ситуациях в соперничестве различных «групп давления» – правых, левых и умеренных, причем подразделение это является по-видимому общим свойством всякой бюрократической организации на стадии изменения. Будучи социально изолированным (закрытым) слоем бюрократия представляет собой нечто единое, определенный социальный слой, постепенно осознающий с течением времени свою силу и реальные интересы, понять которые можно лишь преодолев некоторые традиционные предрассудки, связанные прежде всего с недоработанностью в нашей литературе сравнительно исторического аспекта проблемы, а также догматическим тезисом о том, что бюрократия – исторически преходящее явление.

В связи с этим необходимо оговорить наше собственное понимание изучаемого явления.

В современной общественной мысли и научной литературе можно констатировать наличие трех пониманий бюрократии. Первое, вульгарное, находящееся на уровне обыденного понимания, связывает бюрократию с бюрократизмом в смысле волокиты, рутины и пр., т.е. дает ей однозначно негативную оценку. Другое понимание бюрократии, идущее от правовой науки прошлого, подспудно исходит из того, что бюрократию можно отождествить с государственным аппаратом – правлением бюро, канцелярий и ведомств, в состав которых входят целиком зависящие от суверенной власти, иерархически организованные и назначаемые сверху функционеры. Бюрократическая власть в этом смысле означает правление на основании порядка, установленного сверху, законов и инструкций, но без участия народа. В данном смысле бюрократия (как и вообще администрация) отождествляется с абсолютизмом, которому противостоит конституционное (сословно- представительное или народное) правление через парламент. Наконец, третье понимание бюрократии, соответствующее тому, которое выдвинул Вебер и которое положено в основу настоящего исследования, состоит в том, что бюрократизация – это рационализация всей общественной (но прежде всего – административной) деятельности, проявляющаяся в чрезмерной концентрации власти, развитии деперсонифицированных отношений путем более четкого распределения функций и обязанностей, приспособления карьер, использования других дегуманизирующих средств – унификации мышления, пресечения личных контактов на службе, подмены подлинных авторитетов мнимыми (бюрократическими), установлении различий в доступе к информации и т.д. Понятно, что такая система сложилась не сразу, прошла периоды своего становления, консолидации, развития, совпадающие, как правило, с реформами административного аппарата, но нельзя думать, что ее совершенствование имеет границы. Теоретически бюрократия может развиваться беспредельно и даже утопическое тоталитарное государство Дж. Оруэлла не является его законченной стадией. Вебер был одним из тех, кто первым указал на эту опасность и искал выхода из положения.

Представляя бюрократию как самостоятельный социальный слой, обслуживающий функцию управления, попытаемся раскрыть характер его эволюции от традиционных установлений к рациональным, обращая внимание в первую очередь на изменения в результате реформ административного аппарата. Как отмечал еще Вебер, Египет эпохи Нового царства еще за 1500 лет до Христа создал «историческую модель всех последующих бюрократий». Действительно, управлять и составлять документы в древнем Египте было синонимами: любой чиновник был грамотеем, писцом. Таким образом, уже на начальной стадии развития бюрократии встречаем известное соотношение власти, управления и делопроизводства, воплощенные в классическом примере египетского чиновника – писца. Процесс развития бюрократии в Египте не был линейным, проходил различные стадии, начиная с Древнего царства. Архаический характер названий должностей, их обилие и совмещение в одних руках не должны вводить в заблуждение: бюрократия, хотя, разумеется, традиционная, непосредственно выросшая из управления дворцовым ведомством, существовала в Египте с ранних времен. Доступ к службе был открыт главным образом для представителей знати, однако бюрократия не была закрытым слоем, в нее могли входить представители других сословий. «Он (доступ), – писал Тураев, – зависел от грамотности, а потому те, кто имел случай и возможность попасть в правительственно-придворную школу, могли, при благоприятных условиях, дослужиться из ничтожества до самых высших степеней в государстве и «завещать свой сан детям». Последние, таким образом, вступали в ряды дворянства, но служебную карьеру должны были начинать снизу – с должности обыкновенного писца. Само собою разумеется, что с течением времени таким путем образовались целые роды чиновников, в конце египетской истории даже несколько напоминавшие касты». Таким образом, правящий класс мог пополняться за счет выслужившихся чиновников, прошедших определенный путь от должности к чину. Соотношение должности и чина важная исследовательская проблема, поскольку от ее решения зависит возможность квалифицировать направленность развития египетской бюрократии. Традиционный характер администрации приводит к тому, что назначения не должность не были результатом решения только специального кадрового учреждения, но вообще являлись в то же время знаком личного успеха и фавора у фараона. Процесс рационализации в этих условиях мог идти лишь по пути установления определенного соотношения титулов и рангов между собой. В дальнейшем имели место попытки унификации и систематизации титулов и рангов, что выразилось в сокращении их огромного числа и некоторой формализации. Развитие данного процесса объективно вело к появлению независимой гражданской службы и семей влиятельных чиновников, сохранявших власть длительное время. Конечно, в годы Смутного времени и различных других социальных катастроф бюрократия не оставалась неизменной, происходила перегруппировка ее состава, в ее среду проникали все чаще незнатные элементы, что свидетельствует о периодах высокой социальной мобильности. В эпохи децентрализации управления центробежные тенденции были свойственны и бюрократии. Однако в целом указанные тенденции к росту бюрократии, ее унификации и централизации оставались, насколько можно судить по имеющимся данным, весьма устойчивыми. Жречество не утратило своей власти в длительной перспективе, однако определенное размежевание между двумя группами бюрократии произошло, что, вероятно, может рассматриваться как известный шаг на пути рационализации административной системы в рамках традиционной ее организации. Значение данного события станет яснее, если учесть, что в предшествующее время (эпоху Древнего царства) жречество вообще едва ли заметно отличалось от чиновничества: жрецы получали гражданские чины, а чиновники выполняли жреческие функции. Клерикализм время от времени усиливался и ослабевал, оказывая соответственно влияние на соотношение священного и светского (используя терминологию Беккера) в административной системе Египта.