Комментарий к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» - Олеся Викулова

Вместе с тем право на туризм вытекает также из иных конституционных норм. При совершении туристской поездки граждане могут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст. 41), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также на доступ к культурным ценностям (ст. 44). Неотъемлемым условием туризма являются качество окружающей среды, а также достоверная информация о ее состоянии (ст. 42). Право на туризм не может быть обеспечено без гарантий. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ст. 61).

Туризм характеризуется значительным количеством субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, тем самым удовлетворяющих разнообразные и все возрастающие потребности туристов в путешествиях и отдыхе. Без таких организаций и предпринимателей невозможно представить современный туристский рынок. Свободная экономическая деятельность данных субъектов обеспечивается ст. 8 и 34 Конституции РФ о праве на предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Таким образом, феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что он регулируется практически всеми основными отраслями законодательства. Специфика правового регулирования отношений в сфере туризма заключается в том, что норма права, регулирующая эти отношения, действует не непосредственно, а через нормы иных отраслей права (например: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и т. д.).

Именно поэтому следующим нормативно-правовым актом, составляющим законодательную основу туризма, стал Гражданский кодекс РФ, часть первая которого введена в действие с 1 января 1995 г., а часть вторая – с 1 марта 1996 г. Данный Кодекс определяет основные права и обязанности предпринимателей, обеспечивает и защищает экономические и личные права граждан, устанавливает правила об имущественном и рыночном обороте, регламентирует систему туристского предпринимательства, правоприменительных и договорных отношений в сфере туризма[22].

Гражданский кодекс РФ дал толчок для обновления и развития законодательства России, в том числе и в области туристской деятельности. Становилось очевидным, что туризм не может осуществляться вне правовых норм. Слабое правовое обеспечение туристской экономики порождало нецивилизованное развитие туристского рынка. Поэтому главной проблемой в российском туризме стала необходимость принятия федерального закона о туризме, проекты которого начали активно разрабатываться уже в начале 1990-х гг. Однако формирование правовой базы началось не с закона.

24 апреля 1994 г. был принят Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». Впервые было заявлено: «Признать одной из приоритетных задач государства – поддержку развития туризма в Российской Федерации».

Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В Концепции дан анализ состояния сферы туризма, намечен ряд мер по активизации государственной политики, по созданию нормативно-правовой базы, соответствующей мировой практике, а также правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма.

С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 г. утверждена постановлением Правительства РФ Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации», которая положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране.

Программа определила сроки и этапы ее реализации. Первый этап (1995–1998 гг.) – формирование нормативно-правовой базы развития туризма, решение организационных вопросов, реклама и информация о туристском продукте, кадровое и научное обеспечение туризма. Второй этап (1998–2005 гг.) – завершение работы по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, проведение широкомасштабной рекламной кампании по продвижению российского туристского продукта на мировом рынке[23].

В дальнейшем на основе этих актов 11 июля 2002 г. Распоряжением Правительства РФ была одобрена Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 г.

При реализации первого этапа Федеральной целевой программы был принят ряд важных нормативных правовых актов. Среди них основополагающую роль играет Закон о туризме 1996 г. Возвращаясь к истории создания этого Закона, следует отметить, что первый проект должен был рассматриваться 12 декабря 1993 г. Верховным Советом РФ. В его подготовке участвовали многие видные специалисты. Но законопроект рассмотрен не был в силу драматических событий 3 октября. В новом составе Государственной Думы 1995 г. был создан Комитет по туризму и спорту, который возглавил депутат А.И. Соколов. Из представителей туристской общественности была сформирована группа из 10 экспертов от туристской отрасли, которые и подготовили проект ныне действующего Закона, который стал крупной вехой в работе по развитию туристского законодательства в России[24].

С момента принятия Закона изменились экономические условия, сформировались новые правовые принципы и положения, возникла необходимость принятия усовершенствованного закона. Несколько раз были предприняты попытки внесения поправок в Закон. Последние из них были приняты в 2007 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о туристской деятельности в Российской Федерации».

В Законе о туризме понятие «законодательство» используется в широком смысле, т. е. оно включает как федеральные законы, так и иные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Закон о туризме рассматривает законодательство о туристской деятельности как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Отсутствие понятия «туризм» в ст. 71 и 72 Конституции РФ толкуется некоторыми специалистами как отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ).

Вместе с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации», как уже указывалось, относит туризм к социальной сфере, т. е. предмету совместного ведения Центра и регионов (подп. «е» ст. 72)[25].

В то же время в законодательство РФ о туристской деятельности не включен Гражданский кодекс РФ. В отличие от российского закона Гражданский кодекс Казахстана, например, является составной частью законодательства Республики Казахстан о туристской деятельности (ст. 2). И это абсолютно правильно. Ведь помимо посещений памятников истории и культуры, туристских поездок туризм – это «торговля услугами», которая включает не только туробслуживание граждан-потребителей, но и связи турфирм между собой и с поставщиками услуг. Данные отношения опосредуются гражданско-правовыми договорами, а поскольку гражданское законодательство (в любом его значении) в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ есть сфера исключительного ведения Российской Федерации, регулирование «торговли туруслугами» законами субъектов недопустимо[26].

Поскольку турист является потребителем определенных услуг, его права, естественно, должны охраняться законодательством о защите прав потребителей. От наиболее существенных нарушений потребителей (в том числе и потребителей туристских услуг) защищают нормы административного и уголовного законодательства. В Уголовном кодексе РФ содержится специальная статья, которая устанавливает ответственность за обман потребителей. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение прав потребителей, содержатся и в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» в случаях когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом РФ, а также правами, предоставленными потребителю Законом РФ «О защите прав потребителей» и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.

Таким образом, правоотношения между заказчиком и исполнителем туристских услуг регулируются также нормами Закона РФ «О защите прав потребителей», который состоит из преамбулы, где даются определения основных понятий, используемых в данном Законе, а также из четырех глав. Отношения, вытекающие из договора об оказании туристских услуг, регулируются гл. I «Общие положения» и гл. III «Защита прав потребителей при выполнении работ (оказании услуг)». Вопросов о механизмах защиты прав потребителей туристских услуг непосредственно касается также гл. IV «Государственная и общественная защита прав потребителей».