Комментарий к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» - Олеся Викулова

Переходя к отдельным принципам государственного регулирования, нужно отметить, что в теории права все принципы подразделяют на три группы: общеправовые, межотраслевые, отраслевые. В российском Законе упоминаются лишь отраслевые принципы, в то время как отсутствие общеправовых принципов, таких как: приоритет прав и охраняемых законом интересов граждан; единство систем и методов правового регулирования отношений в сфере туризма; разграничение полномочий в сфере туризма и туристской деятельности между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; гласность и открытость в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования; справедливость; законность; добросовестность участников отношений в сфере туризма и туристской деятельности, – приводит к их нарушению и несоблюдению! Необходимость упоминания этих принципов продиктована сложившейся практикой и несовершенством туристского законодательства. Так, общеизвестный принцип законности приобретает особое значение в связи с абсолютным его игнорированием при принятии внутринационального законодательства. Ведь сущность принципа законности заключается в подчинении норме закона при осуществлении деятельности, соблюдении иерархии законов, соответствии подзаконных нормативных актов основным законам государств, принятии решений органами государственной власти, субъектами туристской деятельности только в соответствии с нормами права. А, как мы знаем, именно в туризме больше всего несоответствий во внутреннем законодательстве.

Принцип государственной поддержки туризма включает две составляющие: социальную и экономическую. Социальная составляющая заключается в развитии социального туризма в интересах менее обеспеченных граждан, а также молодежного туризма и туризма людей преклонного возраста. Экономическая составляющая предполагает развитие туризма и его индустрии как приоритетного направления государственной социально-экономической политики Российской Федерации, что напрямую влияет на состояние бюджетов субъектов РФ. В связи с этим приоритетными направлениями туризма государством признаются внутренний, въездной, социальный и самодеятельный туризм.

Принцип формирования представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма, прежде всего связан с укреплением связей между государствами и развитием национальных туристских ресурсов. Международное сотрудничество развивается в двух формах: на двусторонней и на многосторонней основе. Российская Федерация заключила двусторонние соглашения о сотрудничестве в области туризма со многими странами. Например, по Соглашению между Правительством РФ и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области туризма стороны поощряют обмен информацией в области статистики туризма, нормативно правового регулирования, туристских возможностей государств. Многостороннее сотрудничество предусматривает координацию совместных действий по развитию международного туризма между несколькими странами.

Принцип поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений заключается в разработке нормативных правовых актов, регулирующих туристскую деятельность, принятии мер по обеспечению безопасности туристов и туристских организаций, введении механизмов реализации прав и законных интересов субъектов туристской деятельности, установлении мер административной, гражданской и уголовной ответственности за нарушение прав и свобод туристов и туристских организаций.

Статья 4. Цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности

Основными целями государственного регулирования туристской деятельности являются:

обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; охрана окружающей природной среды;

создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;

развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

нормативного правового регулирования в сфере туризма; разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

содействия кадровому обеспечению в сфере туризма; развития научных исследований в сфере туризма; стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также – реестр);

информационного обеспечения туризма;

создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

оказания государственных услуг в сфере туризма; взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий федеральный орган исполнительной власти, на который возложены функции по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма (далее – федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма).

Порядок оказания услуг по реализации туристского продукта определяется Правительством Российской Федерации.

Основываясь на базовых принципах, необходимо четко представлять конечные цели туристской деятельности, а также способы и методы, с помощью которых можно достичь этих целей, чему и посвящена ст. 4 Закона.

Среди основных целей государственного регулирования превалируют основные конституционные принципы и постулаты, реализации которых призваны служить все нормативные правовые акты РФ, – обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; охрана окружающей природной среды, развитие международных контактов. Другие цели выражают сущность туризма и его основное предназначение – создание новых рабочих мест, увеличение дохода государства, сохранение и развитие туристских ресурсов.

Каждое государство, учитывая интересы нации, устанавливает приоритетные направления туристской деятельности. Практически во всех национальных законах различных государств наблюдается единообразное определение приоритетов: 1) внутренний туризм, 2) въездной туризм, 3) социальный туризм, 4) самодеятельный туризм.

В общем случае туризм – один из важнейших способов физического и духовного оздоровления нации, залог ее возрождения, возможность реализации конституционных прав граждан на отдых и досуг институтами туризма. Поэтому внутренний туризм, как правило, имеет высший приоритет и соответственно поддержку государства. Следует иметь в виду, что далеко не большая часть населения имеет возможность участия в выездном туризме по различным признакам, среди которых экономические – не первые.

К способам государственного регулирования туристской деятельности, указанным в Законе, можно также добавить:

установление общих правил осуществления различных видов предпринимательской и иной хозяйственной деятельности в сфере туризма и туристской индустрии, порядка и правил осуществления контроля и надзора; разработку и нормативное введение технического регулирования в сфере туристской индустрии;

защиту прав и интересов туристов, организаторов туризма, исполнителей туристских услуг и туристского продукта, обеспечение их безопасности, а также сохранности их имущества;

создание прогрессивных методов регулирования туристской деятельности, в том числе индикативного планирования, стандартизации и классификации услуг и объектов в туристской индустрии, создание и внедрение современных систем управления качеством туристского продукта и туристскими ресурсами;

формирование основ деятельности саморегулируемых общественных организаций и широкое привлечение их к регулированию отношений в сфере туризма на местном уровне;