Система международных отношений. Нации в борьбе за власть - Ганс Моргентау

правоприменительным органом мирового правительства, вытеснив национальные суверенитеты, — это опять же вопрос, на который необходимо ответить в свете распределения власти между Советом Безопасности и национальными правительствами. Здесь применимы наши предыдущие соображения относительно управления и контроля. Если атомная энергия приобретет первостепенное и всепроникающее значение, суверенитет действительно перейдет от национальных правительств к мировому правительству, состоящему из Управления по атомному развитию и Совета Безопасности. Если же, с другой стороны, всеобъемлющее влияние атомной энергии будет оставаться незначительным, а ее значение — строго ограниченным, то Совет Безопасности будет выполнять функции специализированного международного агентства, которое по общему соглашению имеет право требовать от отдельных государств выполнения определенных ограниченных принудительных действий.

Большинство голосов в международных организациях

В связи с пунктом 3 статьи 27 Устава Организации Объединенных Наций часто говорится, что в то время как постоянные члены Совета Безопасности сохранили свой суверенитет, члены Организации Объединенных Наций утратили свой. Текст пункта 3 статьи 27 допускает такое толкование; в том, что касается отношений между постоянными и непостоянными членами Совета Безопасности и между членами Совета Безопасности и другими членами Организации Объединенных Наций, принцип большинства уступает место принципу единогласия. Другими словами, утвердительный голос семи членов Совета Безопасности, включая совпадающие голоса постоянных членов Совета Безопасности, обязывает всех членов Совета Безопасности, а также всех членов Организации Объединенных Наций. Если бы большинством голосов можно было отдать в распоряжение Организации Объединенных Наций инструменты обеспечения законности отдельных государств для применения их в любых случаях, то Совет Безопасности действительно обладал бы властью над государствами-членами, не являющимися постоянными членами.

Для того чтобы Совет Безопасности вообще мог существовать как действующий правоохранительный орган, необходимо единодушие как юридическое проявление политического согласия между пятью постоянными членами Совета Безопасности. Военные силы мира, другими словами, должны быть распределены таким образом, чтобы силы ООН были сильнее национальных сил любого отдельного государства или любой вероятной комбинации государств. В-третьих, каждое государство-член должно добросовестно выполнять свои обязательства по Уставу, и особенно по военным соглашениям. Оно должно пожертвовать своими национальными интересами ради общего блага Организации Объединенных Наций, как это определено Советом Безопасности. Если бы эти три условия были реализованы сегодня или могли быть реализованы в обозримом будущем, можно было бы сказать, что Устав Организации Объединенных Наций устранил или находится на пути к устранению национального суверенитета тех государств, которые не являются постоянными членами Совета Безопасности. Однако <только юридическая концепция суверенитета может игнорировать эти условия политического характера и делать свои выводы на основе одних лишь юридических текстов.

Вследствие такого же юридического направления мысли часто выдвигается утверждение, что неравное представительство и решение большинства противоречат суверенитету рассматриваемых государств. Именно этот аргумент стал причиной поражения всех предложений о создании подлинного международного суда на двух Гаагских мирных конференциях. Он широко использовался против того, чтобы Соединенные Штаты отказались от Лиги Наций и Постоянной палаты международного права. И снова столь огульное утверждение нуждается в уточнении политических различий.

Так, статья 21 Внутреннего регламента Мадридской конференции 1932 года, который был принят Каирской конференцией 1938 года для всех будущих конференций по международной электросвязи, дает три голоса Франции и Великобритании (включая Индию), два голоса Бельгии, Германии, Италии, Японии, Нидерландам, Португалии, Советскому Союзу, Испании и США и один голос всем остальным государствам.

Многие международные организации определяют количество голосов своих членов на основе их финансового вклада. На этой основе консоглашение о создании Международного института сельского хозяйства дало Великобритании двадцать два голоса, США — двадцать один, Франции — девятнадцать и так далее. Международные соглашения о создании Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития соотносят силу голоса с финансовым вкладом. В результате Соединенные Штаты имеют в обеих организациях более чем в сто раз больше голосов, чем государство с наименьшим количеством голосов.

Органы по вопросам культуры, Международная организация гражданской авиации, Экономический и Социальный Совет и Совет по Опеке Организации Объединенных Наций. Согласно статье 18 Устава Организации Объединенных Наций, каждый член Генеральной Ассамблеи имеет один голос, а решения принимаются большинством присутствующих и участвующих в голосовании членов. Решения по вопросам, которые в пункте 2 статьи 18 называются «важными вопросами», принимаются большинством в две трети голосов.

Совет Безопасности, как по своему составу, так и по процедуре голосования, представляет собой отход от принципа равенства голосов. Согласно статье 27, каждый член Совета Безопасности имеет один голос, а его решения по процедурным вопросам принимаются при наличии семи из одиннадцати членов. Но их постоянное представительство, согласно статье 23, дает Китаю, Франции, Великобритании, Советскому Союзу и Соединенным Штатам автоматический перевес в решениях Совета Безопасности над шестью непостоянными членами, которые будут периодически избираться Генеральной Ассамблеей.

Оценка того, какое влияние отступления от принципа равенства строения оказывают на суверенитет соответствующих государств, опять же, должна определяться критерием того, что в результате этих отступлений правотворческая власть в пределах территории.

Страна отказалась бы от своего суверенитета, если бы согласилась подчиниться большинству голосов действующего международного агентства по таким вопросам, как внесение поправок в конституцию, объявление войны и заключение мира, численность, состав и деятельность вооруженных сил, состав правительства и финансовая политика. Тогда, в силу международного соглашения, устанавливающего правило большинства, решающая политическая власть перейдет от национального правительства к международному агентству. Уже не национальное правительство, а международное агентство будет обладать верховной властью и, следовательно, осуществлять верховную правотворческую и правоприменительную власть на национальной территории.

Из сказанного уже очевидно, что нигде на современной международной арене отклонения от правила единогласия не влияют на суверенитет отдельного государства. Международное судопроизводство окружено тщательно продуманными гарантиями, которые не позволяют решать вопросы политической важности большинством голосов в международном суде. Большинство голосов в международных административных организациях способно решать только технические вопросы, вопросы, которые не имеют значения для распределения власти между национальными правительствами или между национальными правительствами и международными агентствами. Что касается большинства голосов в Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций: «Оценивая влияние на суверенитет членов Ассамблеи отхода от традиционных принципов единогласия, необходимо помнить, что Ассамблея не имеет полномочий принимать решения, касающиеся Организации Объединенных Наций».

Если суверенитет означает верховную власть, то логично, что в одном и том же времени и пространстве не могут быть суверенными два или более субъектов — лиц, групп лиц или учреждений. Тот, кто является верховным, по логической необходимости превосходит всех остальных; у него не может быть ни вышестоящих, ни равных ему. Если