Парламентское право - Марина Иванова

Представительные органы, в совокупности представляющие собой систему представительной власти, обладают определенным объемом функций и полномочий, набор которых зависит от демократичности строя и реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в той или иной стране. Во многих странах парламент не единственный государственный законодательный орган, законы могут издавать и другие органы.

Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием "законы" вправе принимать, за редким исключением, только представительный орган народа – парламент, олицетворяющий законодательную власть.

В некоторых странах понятие парламента широкое: наряду с избираемой нижней палатой парламент включает в себя не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето, что выражается в праве главы государства вернуть закон в палату на новое рассмотрение, глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. В чрезвычайных и обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство, или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих законодательную силу (на основе конституционных норм регламентации власти).

В сферу законодательной власти вмешиваются и суды, верховные и конституционные, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.

В свою очередь, парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Например, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других – рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса. Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента. В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент.

Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, как представляется, не только в множественности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре – в двухпалатности. С теоретической точки зрения, принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Карл Ловенштайн описывает двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу палат парламента. Разделение власти – один из основных принципов демократической организации парламента.

Конституция РФ устанавливает: "Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации". Как представительный орган, Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории РФ, но и государственных органов, сформированных населением субъектов РФ. Законодательный орган – Федеральное Собрание – принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству России), участвует в создании судебных органов государства. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем над исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной – принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов.

В последнее время в связи с тенденцией к расширению прав парламентов формируется новая модель принципа разделения властей.

Провозглашаемый в актах совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на всех уровнях. Например, Конституция Польши 1997 г. в Преамбуле провозглашает "взаимодействие властей и общественный диалог"19. Это же можно видеть и в некоторых других конституциях. Основной закон Финляндии 1999 г. говорит не о разделении властей, а о парламентаризме и разграничении государственных функций20.

Таким образом, выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можем предложить ее определение: Представительная (законодательная) ветвь власти – ведущая в трех ветвях власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий данных выборных органов.

Парламентаризм привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных – М.М. Ковалевского, Б.Н. Чичерина, Е.М. Гессена, К. Тахтарева и др.

В Конституции РФ термин "парламентаризм" не упоминается. Тем не менее, в работах российских ученых исследуется его содержание и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность.

Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:

– идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций;

– реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;

– особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т.е. понятие "парламентаризм" применяется к определенному виду исполнительной власти (такая ситуация характерна для парламентской республики).

Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, думается, принижает его историческое значение. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями"21. Может существовать парламент, но не быть парламентаризма как системы правления.

Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями принятия законодательных актов, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительской власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха – в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а путем избрания зачастую тем же парламентом)22. Согласно этой точке зрения главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, – верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм; только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти; только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на государственном уровне.

Рассматривая сегодня проблему представительства, мы можем выделить несколько подходов. Одним из наиболее распространенных подходов к проблеме необходимости представительской формы правления является сформулированный Ш. Монтескье подход к представительному правлению в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории (в большой стране, национальном государстве). Второй из распространенных подходов к проблеме представительства – рассмотрение представительства через передачу власти. Таким образом, смысл представительного правления заключается в "передаче власти", в "разлучении народа с властью"23.

Здесь обозначена большая проблема – соотношение в "представительстве" воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного правления – волю или власть? Эту проблему одним из первых поставил Ж.Ж. Руссо, который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что "он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает". А отсюда следует и вывод, характерный для великого мыслителя: "Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями". Итак, депутаты не могут быть представителями, поскольку они не могут быть носителями чужой (избирателей) воли. Воля не может быть представляема, а тем более передаваема.