MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - MITI

есть чиновников министерств финансов, международной торговли и промышленности, сельского и лесного хозяйства, строительства и транспорта, а также Агентства экономического планирования. В эти ведомства приходят самые талантливые выпускники лучших вузов страны, а должности чиновников высшего звена в этих министерствах были и остаются самыми престижными в обществе. Несмотря на влияние групп влияния и политических претендентов, элитная бюрократия Японии принимает большинство важнейших решений, разрабатывает практически все законы, контролирует государственный бюджет и является источником всех основных политических нововведений в системе. Не менее важно и то, что после выхода на пенсию, которая в Японии обычно наступает в возрасте 50-55 лет, эти бюрократы переходят из правительства на влиятельные посты в частном бизнесе, банковской сфере, политическом мире и многочисленных государственных корпорациях - направление элитной мобильности, прямо противоположное тому, которое преобладает в США. Существование мощной, талантливой и престижной экономической бюрократии является естественным следствием рациональности плана.

 

В рыночно-рациональных системах, таких как США, государственная служба, как правило, не привлекает наиболее способных специалистов, а в принятии решений на государственном уровне доминируют не бюрократия, а избранные представители профессионального класса, как правило, юристы. Перемещение элиты происходит не из правительства в частный сектор, а наоборот, обычно через политическое назначение, которое гораздо более широко, чем в Японии. Реальным эквивалентом японского Министерства международной торговли и промышленности в США является не Министерство торговли, а Министерство обороны, которое по своей природе и функциям разделяет стратегические, целевые установки MITI. По сути, уничижительный оттенок, который в США имеют такие термины, как "Japan, Inc.", аналогичен тому, что существует вокруг отечественного выражения "военно-промышленный комплекс", обозначающего тесное взаимодействие государства и бизнеса для решения задач национальной обороны. (Некоторые японцы, чтобы не отставать, стали называть отношения между правительством и бизнесом "бюрократическо-индустриальным комплексом").

 

Американские экономические решения чаще всего принимаются в Конгрессе, который также контролирует бюджет, и эти решения отражают рыночно-рациональный акцент на процедурах, а не на результатах. В 1970-е годы американцы начали экспериментировать с бюрократическими структурами, занимающимися промышленной политикой, такими как Министерство энергетики, однако они до сих пор относятся к таким организациям довольно настороженно, престиж которых остается низким.

Еще один способ подчеркнуть различия между рациональностью плана и рыночной рациональностью - рассмотреть некоторые компромиссы, связанные с каждым из подходов. Во-первых, наиболее важным оценочным стандартом в рыночной рациональности является "эффективность". Но в плановой рациональности он имеет меньший приоритет, чем "эффективность". И американцы, и японцы склонны путать значения понятий "эффективность" и "результативность". Американцы часто и вполне обоснованно критикуют свою чиновничью бюрократию за ее неэффективность, не замечая, что эффективность не является хорошим оценочным стандартом для бюрократии. Эффективность является правильным стандартом оценки стратегической деятельности, ориентированной на достижение цели. С другой стороны, японцы продолжают мириться с дикой неэффективностью и даже неумением.

 

Проприетарная аграрная структура, по крайней мере, отчасти потому, что она мягко говоря эффективна: она обеспечивает продовольствие, которое не нужно импортировать.

Во-вторых, оба типа систем сталкиваются с "внешними эффектами", которые Милтон Фридман назвал "эффектами соседей". Примером могут служить неоцененные социальные издержки производства, такие как загрязнение окружающей среды. Однако в данном случае планово-рациональной системе гораздо труднее, чем рыночно-рациональной, выявить и переключить свое внимание на внешние по отношению к национальной цели эффекты. Положение планово-рациональной системы напоминает положение военной организации: о генерале судят по тому, победил он или проиграл. Хорошо, если при этом он будет экономить на насилии (быть эффективным), но это не так важно, как результат. Так, Япония сохраняла высокие темпы промышленного роста еще долгое время после того, как стало известно об очень серьезном ущербе для окружающей среды. С другой стороны, когда планово-рациональная система наконец-то сместит свои цели, отдав приоритет такой проблеме, как промышленное загрязнение, она, как правило, окажется более эффективной, чем рыночно-рациональная система, что видно из сравнения японского и американского подхода к проблеме загрязнения в 1970-е годы.

В-третьих, планово-рациональная система зависит от наличия широко согласованного набора всеобъемлющих целей для общества, таких как высокая скорость роста. При наличии такого консенсуса планово-рациональная система будет превосходить рыночно-рациональную систему по одному и тому же показателю, например по росту ВНП, до тех пор, пока рост ВНП является целью планово-рациональной системы. Но когда консенсуса нет, когда есть путаница или конфликт по поводу главной цели планово-рациональной экономики, она оказывается в дрейфе, не способна решать основные проблемы и не может возложить на себя ответственность за неудачи. Япония уже сталкивалась с подобным дрейфом, когда неожиданные события нарушали сложившийся консенсус, например, во время "шока Никсона" в 1971 году или после нефтяного шока 1973 года. Вообще говоря, сила планово-рациональной системы заключается в ее эффективности при решении рутинных проблем, тогда как сила рыночно-рациональной системы - в ее эффективности при решении критических проблем. В последнем случае акцент на правилах, процедурах и ответственности руководителей способствует принятию мер при возникновении проблем незнакомого или неизвестного масштаба.

В-четвертых, поскольку в двух системах принятие решений сосредоточено в разных органах: в одной - в элитной бюрократии, в другой - в парламентской ассамблее, то и процесс изменения политики будет проявляться совершенно по-разному. В планово-рациональной системе изменения будут сопровождаться внутрибюрократическими спорами, фракционной борьбой и конфликтами между министерствами. В рыночно-рациональной системе изменения будут сопровождаться ожесточенными парламентскими спорами по поводу новых законов и предвыборными баталиями. Например, в Японии в конце 1960-х и в течение 1970-х годов переход от протекционизма к либерализации наиболее ярко проявился во фракционной борьбе внутри MITI между "внутренней фракцией" и "международной фракцией". Самым верным признаком того, что японское правительство движется в сторону большей открытости и свободы торговли, было именно то, что в ключевом министерстве этого сектора стали доминировать бюрократы-международники. Американцы иногда путаются в японской экономической политике, потому что слишком много внимания уделяют словам политиков и плохо разбираются в бюрократии, в то время как японцы иногда придают слишком большое значение заявлениям американских бюрократов и не уделяют достаточного внимания конгрессменам и их обширным штатам.

Если смотреть исторически, то современная Япония начала свою деятельность в 1868 году с рационального плана и развития. После полутора десятилетий экспериментов с прямым государственным управлением экономическими предприятиями она обнаружила наиболее очевидные "подводные камни" плановой рациональности: коррупцию, бюрократизм, неэффективные монополии. Япония была и осталась планово-рациональной страной, но у нее не было идеологической приверженности государственной собственности на экономику. Главным критерием для нее стал рациональный критерий эффективности достижения целей развития. Таким образом, Япония эпохи Мэйдзи стала переходить от государственного предпринимательства к сотрудничеству с частными предприятиями, отдавая предпочтение тем из них, которые были способны быстро осваивать новые