Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие - Коллектив авторов

Одним из принципиальных вопросов внутренней организации деятельности палат Федерального Собрания является механизм подсчета голосов и определения результатов волеизъявления парламентариев. Разрешая неопределенность в понимании конституционного термина «общее число» членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Конституционный Суд РФ занял следующие правовые позиции. Во-первых, «общее число» – это установленное Конституцией РФ количество парламентариев в каждой из палат независимо от фактически избранных, тем более присутствующих на заседании представителей. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только парламентского большинства. Вакантность значительного числа депутатских мандатов ведет к утрате представительного характера парламента. Во-вторых, употребляемое в Конституции РФ словосочетание «общее число членов Совета Федерации и Государственной Думы» не дает оснований для нарушения правила о раздельном подсчете голосов в каждой из палат Федерального Собрания. Указание на «общее число» в этом контексте должно пониматься только в качестве «единого для обеих палат принципа определения результатов голосования». Попытки необоснованного зачета голосов одной палаты в пользу другой были заблокированы рассматриваемым актом конституционного правосудия35.

В ряде постановлений и определений Конституционный Суд РФ дал оценку весьма распространенному в Государственной Думе голосованию за отсутствующих депутатов. Констатируя нарушения регламента палаты, Суд был вынужден признать подобную практику «обычной», вследствие чего установление неконституционности одних федеральных законов по порядку их принятия неизбежно повлекло бы за собой нуллификацию всех других актов федерального законотворчества. Обнаружив это обстоятельство, Конституционный Суд РФ объявил о сохранении за собой права в будущем по данному основанию признавать федеральные законы противоречащими Конституции РФ (de lege ferenda), но воздержался от этого действия в настоящем (de lege lata). При этом Государственная Дума несет публично-правовую обязанность урегулировать порядок передачи депутатом карточки для голосования другому депутату на случаи таких экстраординарных обстоятельств, как чрезвычайные ситуации, болезнь депутата или его служебная командировка для выполнения парламентских функций36.

Рассматривая вопрос о конституционности подзаконного нормативного правового акта Государственной Думы об амнистии, Конституционный Суд РФ подчеркнул публично-правовую обязанность данной палаты не допускать явных искажений целей и задач амнистии, своевременно устранять дефекты правового регулирования общественных отношений. Государственная Дума была не вправе сначала издать акт об амнистии для чрезмерно широкого круга лиц без учета тяжести совершенных ими преступлений, а затем принять новое постановление с более узким кругом амнистируемых граждан, поскольку в результате такого регулирования оказались нарушенными требования ст. 19 Конституции РФ о равенстве граждан перед законом37.

Конституционный Суд РФ установил, что к компетенции Государственной Думы не относится официальное толкование федеральных законов. Аутентичное толкование федеральных законов Государственной Думой невозможно вследствие того, что Дума не является единственным участником федерального законодательного процесса (иначе необоснованно игнорировалась бы воля Президента РФ и Совета Федерации). Что касается делегированного официального толкования федеральных законов Государственной Думой, то это возможно лишь при наличии управомочивающей нормы в тексте Конституции РФ. В условиях же действующего конституционного регулирования единственно допустимым способом официального аутентичного толкования федеральных законов является издание нового федерального закона, интерпретирующего предыдущий законодательных акт38.

В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума подлежит роспуску Президентом РФ при возникновении между ними разногласий по вопросам формирования и деятельности Правительства РФ. Институт роспуска данной палаты главой государства в системной взаимосвязи с нормами ст. 99 Конституции РФ (Государственная Дума является постоянно действующим органом, собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, Президент РФ вправе созвать заседание Государственной Думы в более ранние сроки, начало работы палаты нового созыва прекращает полномочия прежней) привел к неопределенности в следующем вопросе: продолжает ли Государственная Дума осуществлять свои полномочия до момента начала работы Государственной Думы нового созыва после роспуска Государственной Думы Президентом РФ?

Конституционный Суд РФ установил, что после роспуска Государственной Думы Президентом РФ палата утрачивает право на реализацию конституционной компетенции на своих заседаниях. Другие органы осуществлять эти полномочия также не вправе, поскольку смысл конституционного института роспуска Государственной Думы заключается в удерживании Президента РФ и парламента от необоснованных конфликтов, а при их возникновении – в обеспечении своевременного формирования Правительства РФ или продолжения его функционирования вопреки выраженному недоверию со стороны парламента. После роспуска акты Государственной Думы утрачивают свою легитимность39.

Правовое регулирование организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ опирается на нормативные положения ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой «система органов государственной власти» субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с «основами конституционного строя» и «общими принципами» данной организации, установленными федеральным законом. Приведенное конституционное положение можно истолковать многозначным образом. Термин «система органов государственной власти» интерпретируется в узком и широком значениях, на что правомерно указал Конституционный Суд РФ при разрешении близкого по смыслу дела о толковании конституционных положений о «системе» и «структуре» федеральных органов исполнительной власти40. Самостоятельность субъектов Федерации по определению «системы органов» может пониматься как самое общее конституционное установление (виды органов, общие основы их формирования и т. д.) либо в качестве конституционной гарантии сравнительно широких дискреционных полномочий субъектов РФ (компетенция, внутренняя организация, процедуры деятельности, основания досрочного прекращения полномочий и т. д.). В любом случае законодательные органы субъектов РФ при регулировании данных общественных отношений связаны Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вне требований этих и ряда других нормативных правовых актов субъекты Федерации обладают весьма широкой сферой самостоятельного усмотрения. При этом важное значение имеет позиция федерального законодателя о степени подробности регулирования общих принципов организации законодательных органов субъектов Федерации. В настоящее время наблюдается тенденция к расширению регулятивного воздействия федерального законодательства, ввиду которой конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации отводится все меньшая роль в реализации ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ сравнительно редко квалифицирует подобную практику как неправомерное федеральное вмешательство.

Законодательный орган субъекта РФ является постоянно действующим, высшим и единственным органом законодательной власти. Субъектом Федерации самостоятельно определяется его наименование, структура, численный состав депутатов. В большинстве случаев региональные органы народного представительства имеют однопалатную структуру. Однако это не препятствует ряду субъектов Федерации отдавать предпочтение бикамерализму, способствующему представительству городских округов, муниципальных районов, других муниципальных образований или административно-территориальных единиц. В федеральном законодательстве встречаются многочисленные оговорки на случаи, когда в субъектах РФ установлена двухпалатная структура органа законодательной (представительной) власти.

Формирование законодательных органов субъектов РФ в советский период истории осуществлялось на основе мажоритарной системы относительного большинства. Сама по себе возможность баллотировки списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, исключалась вследствие монопольного положения КПСС и ряда идеологических соображений. В настоящее время складывается более разнообразная практика. Так, в Оренбургской области была установлена избирательная система, основанная на сочетании одномандатных и многомандатных избирательных округов. При 47 мандатах образовывалось 33 округа: 24 одномандатных, шесть двухмандатных, один трехмандатный и два четырехмандатных. Давая оценку этой системе мажоритарных выборов, Конституционный Суд РФ установил, что само по себе сочетание одномандатного и многомандатного представительства не противоречит Конституции РФ. Однако требуется нормативное определение объективных критериев отнесения той или иной территории к избирательному округу, и должно быть обеспечено равенство активного избирательного права41. Вследствие нарушений этих требований конкретная избирательная система Оренбургской области была признана противоречащей Конституции РФ42.