Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие - Коллектив авторов

Действительно, двухпалатная структура усложняет законодательный процесс26, однако утверждение «чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество нормативного акта»27 представляется спорным. Вообще, потребности совершенствования законодательного процесса не могут служить оправданием создания двухпалатного парламента, поскольку для этого могут быть предприняты более эффективные меры. Совершенствование законодательной процедуры суть побочный положительный эффект, достигаемый благодаря существованию двухпалатного представительного органа, но отнюдь не цель бикамерализма. Представляется, что наиболее весомым аргументом в пользу двухпалатной структуры парламента может служить лишь потребность в обеспечении представительства социальных общностей, имеющих развитую политическую организацию и определенную степень самостоятельности. При этом компетенция палат, сформированных на различных принципах, должна соответствовать этим принципам. В противном случае утрачивается взаимосвязь между внутренней структурой представительного органа, порядком формирования его составных частей, компетенцией и ответственностью.

Двухпалатная структура Федерального Собрания требует обоснования с точки зрения реализации функции народного представительства. В самом общем виде можно сказать, что Совет Федерации является представителем субъектов Федерации, в то время как Государственная Дума – мандатарием многонационального народа в целом. В этом тезисе есть много условности, потому что субъекты Федерации в совокупности составляют Российскую Федерацию. Однако если бы палаты парламента имели тождественные цели учреждения, идентичные способы формирования и произвольно разграниченную компетенцию, смысл бикамерализма объяснялся бы в основном целью воспрепятствования сосредоточению публичной власти в сфере компетенции одного представительного органа. Подобная конституционная модель имеет право на существование, однако она лишена многих важных политических компонентов. В России палаты Федерального Собрания опираются на различные цели народного представительства (политико-территориальное и общенациональное). В связи с этим выглядит обоснованным дифференцированный подход к правовому регулированию порядка их формирования, деятельности и прекращения полномочий.

С точки зрения порядка формирования палаты Федерального Собрания различаются тем, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, в то время как Государственная Дума избирается гражданами России посредством прямых выборов. Численный состав Государственной Думы значительно превышает количество членов Совета Федерации. Палаты парламента обладают правом участия в законодательном процессе, но функции Совета Федерации здесь весьма ограничены. Совет Федерации не обладает правом первичного принятия законопроектов, он вправе лишь наравне с другими субъектами права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104) обращаться в Государственную Думу. За исключением случаев, предусмотренных ст. 106 Конституции РФ, Совет Федерации может воздержаться от участия в законодательной процедуре. Отказ Совета Федерации в одобрении законопроекта преодолевается квалифицированным большинством голосов в Государственной Думе. Однако палаты Федерального Собрания обладают весьма важной конституционной компетенцией подзаконного характера. Это придает дополнительный смысл бикамеральному решению конституции при определении структуры российского парламента.

Совет Федерации после вступления в силу Конституции РФ формировался путем всеобщих прямых выборов только в первом созыве. Нормы Конституции о том, что Совет Федерации является органом представительства регионов, не получили должной конкретизации в основном законе российского государства, что породило многовариантные попытки разрешения этих проблем в актах текущего законодательства.

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрел формирование верхней палаты российского парламента по должности из числа глав законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации. Данное решение законодателя заметно усилило конституционно-правовой статус Совета Федерации, повысило его авторитет и сыграло несомненную роль в развитии политической системы России. Однако этот механизм приводил к определенным сложностям в организации деятельности Совета Федерации, так как руководители государственных органов субъектов Федерации вынуждены были одновременно решать федеральные и региональные задачи, соединяя в своем лице и федеральную, и региональную власть.

При этом нельзя не отметить, что Совет Федерации сохранял в себе черты органа народного представительства, поскольку высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Федерации избирались путем прямых выборов, а председатели законодательных органов субъектов Федерации приобретали мандаты народного представительства в избирательных округах как депутаты этих органов. В последующем законодатель отказался от народно-представительного способа формирования Совета Федерации, отдав предпочтение представительству именно органов государственной власти субъектов Федерации (а не самих субъектов).

В конституционном праве зарубежных стран можно найти ряд примеров формирования «верхних» палат парламента, которые используют избирательную систему частично либо вовсе отказываются от применения всеобщих и равных выборов палаты (главным условием реализации народного суверенитета остается выборность «нижней» палаты). Так, в Испании от каждой провинции избирается по четыре сенатора всеобщим голосованием избирателей; в островных провинциях каждый остров или объединение островов образуют избирательный округ для выборов сенаторов. Однако дополнительно к этому в Испании автономные сообщества назначают по одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающего на их территории. Назначение осуществляется соответствующим законодательным собранием, а при его отсутствии – высшим коллегиальным органом автономного сообщества в соответствии с его статутом, который должен обеспечивать в любом случае адекватное пропорциональное представительство (ст. 68–69 Конституции Испании).

Не менее интересен в рамках анализируемой проблематики опыт Австрии. Если Национальный совет этого государства избирается народом Федерации в соответствии с принципами пропорционального представительства, то Федеральный совет формируется Ландтагами, т. е. законодательными органами субъектов Федерации. Члены Федерального совета и их заместители избираются на основе принципа пропорционального представительства, однако не менее чем один мандат должен предоставляться партии, которая имеет второе место по числу депутатов в Ландтаге, а в случае если несколько партий имеют одинаковое число депутатов той партии, которая на последних выборах в Ландтаг заняла второе место по числу поданных голосов избирателей. При равном положении нескольких партий вопрос решается посредством жеребьевки. Важно подчеркнуть, что в соответствии с Конституцией Австрии члены Федерального совета не должны входить в состав Ландтага, который их делегирует, однако они должны обладать правом быть избранными в этот Ландтаг. По истечении срока полномочий Ландтага или после его роспуска делегированные им члены Федерального совета сохраняют свои функции до тех пор, пока новый Ландтаг не проведет выборы в Федеральный совет (ст. 26, 35 Конституции Австрии).

Таким образом, нельзя однозначно утверждать, что верхняя палата парламента в федеративном или децентрализованном государстве должна обязательно быть выборной. Сравнительный анализ порядка формирования верхних палат парламентов России, Испании и Австрии приводит к следующим выводам. Во-первых, назначение членов верхней палаты может сочетаться с институтом их избрания (опыт Испании). Так, в Совет Федерации могли бы избираться депутаты от субъектов Федерации и дополнительно к этому назначаться представители от органов государственной власти субъектов Федерации. Во-вторых, назначение членов верхней палаты парламента не обязательно должно осуществляться органами представительной власти субъектов Федерации (опыт Испании). Однако столь «жесткое» разграничение представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, которое присуще современному российскому конституционализму, не находит своего подтверждения в зарубежной практике государственного строительства и в определенной степени противоречит ст. 10 Конституции РФ. В-третьих, ценз несовместимости статуса члена верхней палаты парламента федеративного государства со статусом депутата законодательного органа субъекта Федерации имеет под собой практическую основу (опыт Австрии и России), хотя и является весьма спорным. Надо полагать, что подобный юридический запрет чрезмерно ограничивает права субъектов Федерации по назначению своих представителей, а также способствует назначению в верхнюю палату федерального парламента представителей от федерального центра.