Власть в малом российском городе - Валерий Ледяев

Режим поддержания статус-кво менее других требует активной мобилизации ресурсов, поэтому его легче сформировать. Но он, как правило, и не дает ощутимых выгод. Такие режимы чаще возникают в небольших городах, чем в крупных мегаполисах, находящихся в состоянии острой конкуренции друг с другом. Формирование режима развития, хорошо описанного Стоуном в его исследовании в Атланте, обычно представляет собой более трудную задачу в силу «активистской» стратегии, стоящей в повестке дня. Но эти режимы способны концентрировать значительные ресурсы экономически и политически влиятельных партнеров коалиции. Еще сложнее мобилизовать ресурсы для формирования и поддержания прогрессивных режимов среднего класса и режимов расширения возможностей бедных (режим человеческого капитала): у них нет структурных преимуществ и материальных ресурсов, соизмеримых с ресурсами режимов развития. Последний из выделенных Стоуном типов городских режимов является скорее гипотетическим, а прогрессивные режимы, хотя и получили развитие в ряде городов (чаще в экономически развитых зонах, где жители опасаются, что (возможные) выгоды роста перевешиваются издержками загрязнения окружающей среды или потерей общности), часто вступают в конфликт с бизнес-элитами, ориентированными на режим развития.

Начиная с 1990-х годов теория городских режимов получила признание за пределами США[4]. Исследования Э. Ди Гаэтано и Дж. Клемански в Бирмингеме и Бристоле, К. Доудинга в Лондоне, П. Джона и Э. Коула в Лидсе, Саутгемптоне, Лилле и Ренне, Э. Стром в Берлине, Д. Уэллера в Норвиче и Кардиффе, А. Хардинга в Манчестере и Эдинбурге, Н. Холман в Портсмуте и др. показали определенные отличия городских режимов в европейских городах, обусловленные спецификой политических институтов и традиций в европейской городской политике. В их числе обычно называются: более значимая роль городских политико-административных элит (обусловленная более централизованной системой государственного управления, сравнительно небольшой долей финансирования городских проектов и кампаний из местных источников), наличие сильных политических партий и меньшая политическая мобилизованность бизнеса.

В силу этих причин взаимоотношения между публичной властью и группами интересов в европейских странах имеют несколько иной характер, чем в США. Государственная власть перевешивает все остальные элементы политического процесса и тем самым ограничивает возможности формирования коалиционной политики. Поэтому, несмотря на тенденции к возрастанию влияния бизнеса, ключевые решения по основным вопросам развития города по-прежнему принимают политические лидеры. Государство остается центром политического притяжения, а наиболее значимую роль играют вертикальные и горизонтальные связи в публичном секторе. Общий вывод, к которому приходит большинство исследователей, состоит в том, что, хотя в Европе городские коалиции, выступающие за экономический рост, и становятся все более значимым фактором городской политики, они не играют доминирующей роли, как в Соединенных Штатах; бизнес участвует в них, но по-прежнему главенствующее место занимает публичная власть.

Вместе с тем происходящие под влиянием глобализации изменения стимулируют смещение к иному характеру городского управления, который обозначается аналитиками как переход от «urban government» к «urban governance». Он связан с тем, что появление международных секторов экономики, интернациональных экономических институтов, мобильной системы инвестиций капитала ослабляет возможности городских властей контролировать развитие города. В условиях растущей сложности и

многомерности социальной жизни, менее однозначных (чем в прошлом) связей горожан с территорией их проживания, укрепления тенденций к децентрализации политической жизни в связи с потребностями учета разнообразных и противоречивых местных интересов система принятия политических решений, в которой ранее доминировали публичные политики, трансформируется в более сложный по своему представительству механизм управления, где власть, ресурсы и ответственность принадлежат не только «официальным лицам», но и довольно широкому спектру других участников городской политики, в том числе бизнесу. При этом рост межгородской конкуренции и необходимость борьбы за инвестиции заставляют политическую элиту города быть «более предпринимательской» и, соответственно, менее ориентированной на модель «государства благосостояния»; города активнее выходят на международную арену, расширяя интернациональные связи, и все менее полагаются на центральное правительство, тем самым отчасти отделяя себя от национальной экономики.

Эти изменения позволяют предположить, что в перспективе «коалиционный» характер власти в городских сообществах будет усиливаться, что позволяет прогнозировать и большую востребованность американского политэкономического подхода к объяснению городской политики. Исследования, проведенные в ряде городов Великобритании, показывают, что в некоторых из них уже сегодня сформировались режимы, во многом аналогичные американским. Например, в исследовании Питера Джона и Элистера Коула в Саутгемптоне, Лидсе, Лилле и Ренне было обнаружено, что в экономическом секторе обоих британских городов сформировались публично-частные коалиции, включавшие местных политиков, центральных и местных чиновников и бизнес-акторов. Ученые считают, что «режимная концепция хорошо объясняет ситуацию в Лидсе», где сильный частный сектор играл заметную роль в городской политике. Несмотря на значительную диверсификацию, бизнес-сообщества довольно часто сотрудничают в продвижении важных городских проектов, а между частным сектором и городскими властями возникла определенная система партнерства и неформальных отношений. В результате образовалась структура, решающая важнейшие проблемы в жизни города. Между участниками коалиции нередко возникали конфликты, но в конечном счете достигались компромисс и кооперация. По мнению исследователей, партнерский характер власти позволил обеспечить поддержку бизнеса и принятие таких программ, которые вряд ли были бы приняты, если бы в городской политике традиционно доминировали местные власти [John, Cole, 1998; 2001].

Сравнительное исследование городских режимов в пяти европейских (Париж, Милан, Неаполь, Ливерпуль, Глазго) и трех североамериканских (Детройт, Нью-Йорк, Хьюстон) городах, проведенное Полом Кантором, Хэнком Сэвитчем и Сереной Хэддок, также подтвердило гипотезу о том, что базовые характеристики режима, его конфигурация, направленность, возможности и ограничения во многом предопределены социально-экономическими и политико-институциональными факторами. В фокусе внимания исследователей оказалось взаимодействие трех важнейших структурных составляющих – местных демократических институтов, рыночных (конкурентных) позиций города и отношений между институтами публичной власти различных уровней. Исследование показало, что во всех трех американских городах складывание режимов происходило в условиях, не благоприятствовавших лидерству акторов публичного сектора, тогда как в европейских городах инициатива обычно принадлежала политическим элитам. При этом спектр различий между городскими режимами в Европе оказался достаточно широк и был во многом предопределен институциональной спецификой [Kantor, Savitch, Haddock, 1997].

В контексте возможностей использования зарубежного опыта для изучения власти в российских городах и регионах особый интерес представляют попытки применения рассмотренных подходов в странах, не имеющих длительных и прочных либерально-демократических традиций, в частности в постсоциалистических странах. Исследования Ласло Кульчара и Тамаша Домокоша в Венгрии [Kulszar, Domokos, 2005], Флориана Коха и Ивонны Саган в Польше [Koch, 2009а; 2009b; Sagan, 2008] непосредственно опирались на американские и западноевропейские концепции машин роста и городских режимов, а их авторы полагали, что они вполне применимы для изучения власти в Восточной Европе и дают возможность объяснить характер и динамику властных отношений в этих странах. В венгерских городках было обнаружено доминирование машин роста, в составе которых превалировали представители местных административных структур. В Польше характер политико-экономического управления и процессы складывания городских режимов в различных городских сообществах заметно различались. В частности, в Варшаве, как показывает исследование Коха, стабильный режим в его классическом понимании не сложился. Однако его отсутствие было обусловлено в основном ситуативными факторами, тогда как в целом постсоциалистические трансформации привели к появлению условий, способствующих формированию городских режимов.

Насколько политическое пространство российского города остается свободным для формирования политических режимов? Какую роль в них играет бизнес, другие негосударственные акторы? Какие ресурсы остаются в их распоряжении в условиях усиления авторитарных начал и ограничения политического плюрализма? Эти и другие проблемы постепенно становятся предметом серьезных эмпирических исследований.