Интернет-коммуникации в глобальном пространстве современного политического управления. Монография - Сергей Володенков

В целом мы можем выделить две основные группы научных подходов, формулирующих различные представления и модели соотношения политики и управления. В рамках первого из них постулируется содержательное и функциональное различие между феноменами политики и управления, в то время как в рамках второго такого рода различия определяются как принципиально искусственные и необоснованные.

О невозможности проведения четкой границы между феноменами политики и управления с различных позиций писали как зарубежные, так и отечественные специалисты. Подобной точки зрения придерживаются, в частности, современные американские ученые Дж. Рэбин и Дж. Боуман: «…разделение политики и управления оказалось катастрофическим как в научном, так и в политическом отношении. Кризис в американском публичном управлении является в конечном итоге проблемой политической теории; теория управления есть теория политики»48. При этом данные авторы относят политику к сущностным и фундаментальным основам социального управления.

В рамках разработанной представителями западной науки концепции нового публичного менеджмента сам вопрос противопоставления политики и управления снимается с повестки дня в силу акцентирования внимания в первую очередь на управленческой деятельности как основной форме активности государства. Одновременно с этим политика выступает в качестве одного из видов социального управления, подчиняющегося общей управленческой логике. Приверженцы данной концепции придерживаются той точки зрения, что реальная политическая власть на практике сегодня находится в руках чиновников, представляющих институты исполнительной власти, в связи с чем роль политики как самостоятельного феномена признается незначительной.

С подобной позицией солидарен и ряд российских ученых. Так, В.И. Франчук в своей работе «Социальное управление: самоуправление, менеджмент, политическое руководство» приходит к выводу о том, что политика является одной из разновидностей управления, его частным случаем, поэтому разделение на самостоятельные феномены политики и управления не представляется возможным49.

Авторитетный отечественный ученый А.М. Ковалев считал, что феномены политики и управления в целом идентичны и выступают в качестве единого вида общественной деятельности применительно к процессам регулирования общественных отношений50.

Известный специалист в области политического управления О.Ф. Шабров51 указывает на неоднозначность в вопросе разделения феноменов политики и управления. Солидарен с ним и А.И. Соловьев, проанализировавший в своей статье «Политика и управление: когнитивные основания взаимосвязи» основные подходы к вопросу соотношения политики и управления. По его мнению, исчерпывающе описать взаимоотношения политики и управления, учитывая незавершенность дискуссий даже относительно природы данных явлений, попросту невозможно, а соотношение политики и управления ни при каких условиях не является однозначно заданной величиной. Это соотношение зависит от уровней, характера, разнообразных аспектов взаимосвязей между политикой и управлением, а также возникающих ситуаций или же складывающихся состояний политико-управленческих процессов, определяющих смысловое наполнение соответствующих понятий политики и управления52.

В качестве примера, разрушающего целостность онтологических оснований анализа отношений между политикой и управлением, А.И. Соловьев приводит взаимооппонирование биополитической и социоцентристской версий политики. Как пишет этот исследователь, «…даже единое смысловое ядро взаимодействия политики и управления (с учетом всего разнообразия оттенков и аспектов этих связей) всегда вычленяет особые свойства этих явлений, а следовательно, и содержание соответствующих понятий. Одним словом, контекстуальное сопоставление политики и управления выступает как предпосылкой идентификации присущих им смыслов, так и процедурой уточнения соответствующих когнитивных схем. Так что, на наш взгляд, рассматривая соотношение политики и управления, уместнее и целесообразнее говорить о мультиаспектном, разноуровневом характере сопоставления анализируемых явлений. А следовательно, и соответствующем отображении содержания этих явлений и их взаимосвязей в теории»53.

Следует констатировать, что, несмотря на различную аргументацию своей позиции, значительное число авторов склоняются к точке зрения, согласно которой политика и управление являются понятиями, не подлежащими разграничению.

Тем не менее в рамках другого сформировавшегося подхода феномены политики и управления приобретают различное звучание и наполнение, позволяя говорить о том, что политика и управление – самостоятельные феномены, определенным образом соотносящиеся между собой. При этом само понимание соотношения политики и управления в рамках данного подхода у разных специалистов далеко не одинаково.

Попытки разделить политику и управление как два самостоятельных феномена начались, на наш взгляд, с работы В. Вильсона «Изучение публичного управления»54. В рамках данного труда он сформулировал дихотомическую концепцию, согласно которой между управленческой и политической деятельностью существуют принципиальные различия, определяющие и специфические для каждого из этих двух феноменов компетенции. В связи с наличием подобного рода различий, по мнению В. Вильсона, политикой и управлением должны заниматься представители разных профессий – политики и чиновники соответственно.

При этом для обеспечения сохранения и развития демократии в рамках дихотомической модели одним из ключевых условий представляется наличие непрерывного контроля со стороны политиков за деятельностью чиновников в своих администрациях. Одновременно с этим, в силу различий в политической и управленческой деятельности, смена ключевых политиков, возглавляющих администрации, не должна приводить к смене чиновничьего аппарата. Последний, обладая своей собственной управленческой компетенцией, должен быть способен решать управленческие задачи независимо от того, какой политик или политическая партия принимают решения, реализацию которых необходимо обеспечить в ходе осуществления управленческих процессов55.

В 30-е гг. XX в. в западной науке была также разработана функционалистская модель, где управленческая деятельность трактуется преимущественно как процесс принятия решений, а политика – как обеспечение легитимности такого рода решений; при этом непосредственно управленческая деятельность относится к компетенции различного рода исполнительных и административных институтов, в то время как легитимация их деятельности становится функцией политических элит. В Советском Союзе данная модель нашла свое практическое выражение в формуле «Партия руководит, Советы управляют»56.

В рамках достаточно популярной на сегодняшний день концепции политических сетей, разработанной в рамках парадигмы демократии участия и демократии совместного действия, политика представлена в качестве самостоятельного и ведущего вида управленческой деятельности, который легитимирует все остальные уровни управления и само управление в целом, приобретающее политический характер.

Ряд российских ученых придерживается сходных позиций относительно соотношения политики и управления, различая их в содержательном и функциональном аспектах. Так, по мнению В.И. Буренко, основной смысл управленческой деятельности заключается в целедостижении, тогда как политика, будучи одной из форм социального взаимодействия, проявляется в отношениях, связанных с наличием альтернатив и необходимостью выбора цели из числа нескольких имеющихся: «Если в управлении цель определена, то для политики характерно то, что здесь цель (цели) определяется, здесь осуществляется поиск выхода из альтернативной ситуации. Когда цель определена (преодолена альтернативность), можно говорить о том, что политика ушла. Пришло время управления. Чем дольше затягивается процесс выхода из альтернативного (политического) состояния, тем более затруднений для управления, оно становится невозможным… Политика возникает там, где есть проблемы, созревшие и осмысленные в обществе как альтернативы и к решению которых подключаются различные социальные силы – или к их решению, в результате разных причин, приобщается государство»57.

Позиция В.И. Буренко во многом сходна с точкой зрения французского исследователя Ж.-М. Денкэна, считавшего, что под политикой подразумеваются такие явления и процессы, применительно к которым существуют альтернативные варианты действия, т. е. наличие выбора из числа нескольких альтернатив58.

Мы придерживаемся позиции, согласно которой в рамках политического управления осуществляется стратегическое целеполагание в условиях наличия множественности альтернатив, реализация процесса достижения политических целей, а также легитимация целедостижения, осуществляемого в процессе управления. При этом политическое управление является интегративной конструкцией, объединяющей феномены политики и управления в самостоятельном формате.