Украина на перепутье. Записки премьер-министра - Николай Азаров

Самое интересное (и в то же время печальное), что ни в одном документе Комитета по реформам так и не было дано четкое и ясное определение того, какими должны быть структурные экономические реформы и что мы должны получить на выходе. В своих выступлениях на комитете я неоднократно обращал на это внимание, но, поскольку никто из его членов не понимал, как браться за эту проблему, она так и не нашла своего отражения в документах.

Разумеется, это чрезвычайно трудная тема, она требует серьезного анализа и глубоких исследований и, конечно, времени и средств. Понимая это и работая в чрезвычайно жестких условиях дефицита времени, отсутствия поддержки Верховного Совета, я подходил к решению этой проблемы, по сути, фрагментарно. Там, где можно было хоть что-то сделать конкретно и без особых сомнений, мы принимали решения и двигались вперед. Это относилось, как я уже сказал, к информационным технологиям, авиастроению, судостроению, легкой промышленности, машиностроению, гостиничному бизнесу. Особое внимание я уделил «Закону о регулировании градостроительной деятельности».

Закон разрабатывался при страшном сопротивлении чиновников, при трех министрах строительства. Большую роль в его разработке сыграл заместитель руководителя секретариата правительства Ю.С. Анистратенко. Благодаря его принципиальности, настойчивости, решительности работа продвигалась. Он постоянно ориентировал меня на устранение скрытых и явных барьеров для строительного бизнеса, которые то тут, то там расставляли чиновники, кормящиеся от этого бизнеса. При рассмотрении закона в Верховном Совете лоббисты сумели кое-что в него вставить. Тем не менее нам удалось значительно продвинуться на пути дерегуляции строительного бизнеса.

Также очень трудно принимались решения о сокращении видов лицензирования и сертификации, создании единых центров по оказанию административных услуг, уменьшении администрирования в налоговой службе. Сейчас все это уже дело прошлое, но это стоило немалых нервов, за всем стояли конфликты, стрессы, отрицательные эмоции.

В день моей отставки кто-то из моего секретариата подсчитал сроки, и оказалось, что я работал премьером Украины столько же дней, сколько продолжалась Великая Отечественная война. Действительно, удивительное совпадение.

Несколько слов о тех реформах, которые проходили с меньшим моим участием. Прежде всего, хочу сказать о так называемой административной реформе. Особенностью ее подготовки была обстановка исключительной таинственности, которую любил создавать В.Ф. Янукович. Он поручил эту работу министру юстиции А.В. Лавриновичу, причем готовились предложения даже втайне от премьера. Я, конечно, об этом знал, но считал подобные игры несерьезными, ведь рано или поздно Президент все равно будет вынужден показать мне проект указа. Любой мало-мальски грамотный управленец прекрасно знает, что на деле невозможно даже чисто теоретически разделить функции — политика, управление (решение), исполнение (реализация), контроль, — так как любая из этих функций обязательно содержит в себе и другие.

Например, чтобы выработать политику (осуществлять управление, принимать решения), необходимо обязательно воплощать проекты в решения (законы, указы), а чтобы делать это все синхронно, необходимо осуществлять контроль за всеми этапами выработки решения и т. д. Все это — единый процесс управления, и попытки искусственным путем разделить этот процесс приводят не к упрощению, а к усложнению и запутыванию ситуации.

Итак, задумка авторов (А.В. Лавриновича, В.Ф. Януковича) сводилась к тому, чтобы разделить всю исполнительную власть на министерства, комитеты и агентства. Для каждого органа так расписать функции, чтобы они не дублировали друг друга и не пересекались. Вот и представьте себе, какая громадная бумаготворческая работа была выполнена. Примерно 100 органов, для каждого органа «Положения» на 100 страницах, да на каждое ответственное лицо функциональные обязанности еще по 20 страниц, да каждый стремится написать для себя положения так, чтобы иметь возможность делать все, что он захочет, и при этом ни за что не отвечать.

Ну а чего стоила общая установка В.Ф. Януковича превратить Кабинет министров в клуб министров, где премьер — это спикер, но отвечающий за все, а министры, подчиняющиеся только Президенту, — сами по себе. Когда ко мне стали поступать разделы «Положения», я более или менее внимательно прочитал один раздел, второй — менее внимательно, но все особенности этого документа, разумеется, я увидел. Заодно понял, что затевать борьбу с этим «бумажным штормом» — бессмысленная трата сил. Лучше следовать принципу: «Суровость законов смягчается их неисполнением». Если кто-то под видом административной реформы желает сделать из меня спикера, то у него ничего не получится. Правительство — это орган, где принимаются решения, а не ведутся бесплодные и бессмысленные дискуссии. Решения должны качественно готовиться и аппаратом, и министрами. И, что очень важно, с этими решениями должен быть согласен премьер-министр.

У меня были случаи, когда на заседании правительства (особенно в последний год) группа товарищей пыталась протолкнуть определенные решения. Вначале я пытался убедить их в неправильности подходов, однако очень быстро понял, что сталкиваюсь с предварительной договоренностью и все мои аргументы попросту не принимаются во внимание. Понимая, что решения проталкивала группа товарищей, особо приближенных к Президенту, другие члены Кабинета министров занимали выжидательную позицию. Уяснив механизм работы подобных спланированных акций, я сказал: «Вы можете принимать любые решения, но по Конституции они считаются законными, если подписаны премьером, а Конституция не обязывает меня подписывать решения, с которыми я не согласен».

Вопрос был исчерпан раз и навсегда.

Отмечу еще одно важное обстоятельство. Президент неоднократно делал попытки поставить и без того подконтрольное ему правительство под еще больший, тотальный контроль. С этой целью вначале была упразднена должность министра Кабинета министров и введена должность руководителя секретариата, потом снова была введена должность министра Кабинета министров, но оставлена должность руководителя секретариата (так как к тому времени был принят Закон о Кабинете министров, где отсутствовала должность министра Кабинета министров).

На должность министра Кабинета министров была назначена Е.Л. Лукаш. Я не знаю, какие инструкции давал ей В.Ф. Янукович, но вначале ее поведение напоминало надзор за работой Кабинета министров. Своим приказом она установила следующий порядок: без ее подписи документы не вносились на рассмотрение правительства и без ее подписи документы не опубликовывались. Абсурд ситуации заключался в том, что и после подписи премьера постановление правительства не опубликовывалось, то есть не вступало в силу без подписи министра Кабинетов министров.