Транспорт в городах, удобных для жизни - Вукан Вучик

• Конкуренция развернулась в основном за выгодные маршруты, тогда как многие прежние маршруты были закрыты.

• Объем перевозок существенно сократился: в агломерациях он упал на 30 % за период с 1986 по 1994 г.

• Суммарный пробег автобусов увеличился: в агломерациях—на 21 %. При этом в условиях падения объема перевозок произошло резкое снижение коэффициента использования вместимости подвижного состава.

• Поначалу эксплуатационные расходы (и субсидии) снизились на 20 %. Это сокращение было достигнуто преимущественно за счет снижения уровня заработной платы. Однако затем эксплуатационные расходы и субсидии стали снова расти теми же темпами, что и до дерегулирования.

• Внедрение технических и организационных инноваций замедлилось или прекратилось вовсе.

Важно провести различие между двумя фундаментальными концепциями реорганизации общественного транспорта. Первая предусматривает его приватизацию или перевод на контрактную основу при сохранении внешнего контроля над тарифами и качеством обслуживания, причем система общественного транспорта остается целостной в функциональном отношении (эту концепцию широко применяют в американских городах). Вторая концепция предусматривает дерегулирование, при котором упраздняются практически все функции внешнего контроля, кроме контроля безопасности перевозок. При этом функциональная целостность системы общественного транспорта разрушается: различные маршруты обслуживаются независимо, маршрутные расписания не согласованы и, следовательно, не обеспечивают удобные пересадки, а проезд на каждом маршруте необходимо оплачивать отдельно.

Существенные различия этих двух концепций были наглядно продемонстрированы в английских городах. В большинстве городов общественный транспорт был дерегулирован, т. е. не только приватизирован, но и освобожден от любого контроля над тарифами, маршрутными расписаниями и эксплуатационной координацией. Здесь пассажирам не предоставлена возможность единой оплаты сквозных поездок, они лишены удобства координированных пересадок и даже информации об услугах, которые предлагают другие операторы.

ТАБЛИЦА 4.1. Сравнение результатов дерегулирования и контрактации

Источник: [Fawkner, 1995].

В Лондоне возобладала первая из названных концепций: автобусный транспорт был переведен на контрактную основу (т. е. приватизирован), но не дерегулирован. Здесь в интересах пассажиров сохранили контроль и координацию транспортных услуг.

Ожидавшиеся и фактически достигнутые результаты, полученные в условиях дерегулирования транспортных услуг и их перевода на контрактную (тендерную) основу, суммированы в табл. 4.1. Здесь ясно показано, что если приватизация как таковая приводит как к отрицательным, так и к положительным последствиям, то дерегулирование определенно наносит вред как пассажирам, так и позициям общественного транспорта в целом. Единственный позитивный результат дерегулирования—сокращение издержек—был достигнут за счет снижения качества услуг, вызвавшего существенное падение объемов перевозок.

Словом, дерегулирование было успешным только с точки зрения тех специалистов, которые рассматривают общественный транспорт как коммерческое предприятие, субсидии которому следует минимизировать. При этом нельзя не отметить, что с указанной точки зрения общественный транспорт исходно является маргинальной затеей.

Если, однако, рассматривать функционирование общественного транспорта как неотъемлемый компонент городской среды и, следовательно, считать главной целью максимизацию количества перевезенных пассажиров, то дерегулирование в Великобритании обернулось явным провалом.

В начале 1990-х гг., когда ситуация после дерегулирования общественного транспорта стабилизировалась, стало очевидно, что основные проблемы городских перевозок, по сути дела, только усугубились: общественный транспорт потерял значительное количество пассажиров, поскольку оказался еще менее приемлемой альтернативой использованию личных автомобилей. В результате возникли еще более тяжелые заторы. Поскольку основной контингент общественного транспорта стали составлять вынужденные (не имеющие альтернативных возможностей) пользователи, водораздел между пассажирами общественного транспорта и автовладельцами наметился еще отчетливее, что привело к обострению социальных отношений. В целом процесс дерегулирования только снизил шансы на достижение разумного баланса между видами транспорта.

Примечательно, что вслед за законом о дерегулировании автобусного транспорта правительство приняло программу значительного увеличения финансирования строительства новых автомобильных магистралей [Pickup et al., 1991]. Это решение показательно: утверждения о том, что дерегулирование приведет к увеличению объема перевозок общественным транспортом, оказались по большей части прикрытием, использованным лоббистами дорожного строительства в целях дальнейшего уменьшения роли общественного транспорта в британских городах. Догматическая приверженность идеям «свободного рынка» как панацеи для решения любых проблем послужила идеологической поддержкой действиям правительства.

Звучали здравые предупреждения по поводу того, что концепция свободного рынка применительно к городскому транспорту является утопичной. При этом отмечалось, что конкуренция между двумя главными игроками – личными автомобилями и общественным транспортом развивается под воздействием трех факторов. Во-первых, у них принципиально разная структура капитальных и текущих затрат. Во-вторых, здесь принципиально различное соотношение государственной и частной собственности на инфраструктуру и подвижной состав. В-третьих, использование каждого из них сопряжено с множеством внешних эффектов (экстерналий), которые не в полной мере учитываются в эксплуатационных расходах и в тарифах на проезд. В столь сложной ситуации правительство должно играть важную роль, а не ограничиваться упованиями на возможности свободного рынка. Однако, несмотря на эти сильные доводы и предупреждения, догматическая убежденность в абсолютном превосходстве свободного рынка взяла верх.

Дерегулирование всегда подвергалось острой критике, которая со временем получала все большие фактические основания. В 1994 г. Королевская комиссия по состоянию окружающей среды издала доклад, в котором рекомендовала в корне пересмотреть национальную политику в области городского транспорта с опорой на развитии рельсовых систем общественного транспорта в сочетании с мерами по ограничению использования автомобилей в конурбациях. В настоящее время парламент рассматривает законопроекты, направленные скорее на снижение, чем на усиление, зависимости страны от личных автомобилей[118].

Несмотря на очевидное отсутствие у центрального правительства заинтересованности в улучшении городского общественного транспорта, многие британские города проявляли в этом направлении значительные усилия. В начале 1990-х гг. Манчестер осуществил новаторскую интеграцию рельсового транспорта: две радиальные пригородные железнодорожные линии были объединены в одну диаметральную, проходящую через центр города. Одна из пригородных железнодорожных линий, прежде заканчивавшаяся тупиковой конечной станцией, была продлена до центра города с открытием линии LRT, трассированной по городским улицам с приоритетом категории ROW-B на большей своей протяженности. Пройдя через центр города, эта линия уходит на другой железнодорожный вокзал, где снова превращается в участок железной дороги, проложенный в пригородном транспортном коридоре. Ввод двух новых диаметральных линий позволил достичь более эффективного распределения поездок в центральной части Манчестера, а также улучшения интеграции с другими маршрутами рельсового и автобусного транспорта. В результате объем перевозок общественным транспортом возрос на 40%. Новая сеть линий LRT была открыта в Шеффилде. В Кройдоне, Бирмингеме, Ноттингеме, Лидсе и многих других городах строят или планируют строительство новых систем рельсового транспорта.

Лондон, крупнейшая конурбация страны, стал объектом многочисленных аналитических исследований, связанных с планированием и поиском методов достижения баланса между общественным транспортом и личными автомобилями. В качестве основного инструмента, ограничивающего использование автомобилей, здесь был избран контроль над предложением парковочных емкостей. Уже в 1970-е гг. прежние требования, определявшие сооружение обязательного минимума парковочных мест у каждого вновь строящегося здания, были заменены ограничениями на максимально допустимое количество парковочных мест. Контроль за предложением парковочных мест в сочетании с последующим повышением парковочных тарифов стал эффективным средством ограничения использования автомобилей. (Метод лимитированного предложения парковочных мест был успешно использован также в Бостоне, Гамбурге и Портленде.)