Российская автономия - Олег Кутафин

М. Г. Кириченко отмечал, что до введения в действие Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. правовое положение АССР в составе Российской Федерации было неодинаковым. Только пять автономных республик непосредственно входили в состав РСФСР, и, следовательно, их высшие органы власти по всем вопросам непосредственно были связаны с высшими органами власти Российской Федерации. Отдельные АССР входили в состав краев.

«Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г., – писал он, – унифицировали правовое положение автономных республик, установив, что все они без исключения не входят больше в состав краевых объединений и подчиняются непосредственно РСФСР. Этот факт сыграл большую роль в поднятии авторитета АССР в системе других национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации»[331].

Р. Ш. Хафизов называл автономную республику советским социалистическим государством, находящимся в составе союзной республики, но в отличие от союзной республики являющимся несуверенным государством.

Он отмечал, что автономная республика как одна из форм национальной государственности народов СССР гармонически сочетает в себе национальные и интернациональные начала. По мысли ученого, высшая, политическая форма автономии основывается на взаимодействии, взаимном влиянии и проникновении интернациональных и национальных начал советского народа, составляющих его наций и народностей, а также взаимодействии и взаимовлиянии друг на друга Союза ССР в целом, союзных и входящих в их состав автономных республик[332].

Б. Л. Железнов отмечал, что вопрос о государственно-правовой природе АССР и ее государственной власти представляет собой точку пересечения многих спорных взглядов и, безусловно, относится к самым сложным, малоизученным проблемам науки советского государственного права. «Тем не менее большинство советских государствоведов, – писал он, – всегда считали и сегодня считают АССР государством, притом не суверенным…»[333]

Б. Л. Железнов считал, что, провозглашая АССР государством, советское конституционное законодательство содержит конкретные права и гарантии, обеспечивающие ее правовой статус. Он подчеркивал, что важное значение имеет в этом плане и принцип самоопределения наций: нельзя отрицать правовой статус АССР как государства, не рискуя подвергнуть сомнению суверенитет нации, избравшей эту форму советской национальной государственности. «Сегодня, – писал он, – статус АССР как государства – это, если можно так выразиться, конституционная аксиома»[334].

Перечисляя общеизвестные признаки советского автономного государства, Б. Л. Железнов вместе с тем утверждал, что все это никоим образом не означает, что АССР есть государство суверенное, хотя, отмечает он, попытки увязать автономную республику и государственный суверенитет делались еще в 20-е годы. «Между тем истину, как нам представляется, – писал он, – следует искать вовсе не на путях искусственного наделения АССР суверенитетом – действительно спорным является вопрос о суверенитете как о непременном признаке государства безотносительно к его типу»[335].

В условиях социалистической государственности, правильной национальной политики, подчеркивал он, существование автономных, не суверенных государств определяется особенностями правовой реализации национального и народного суверенитета, возникшими в социалистическом обществе.

Б. Л. Железнов указывал, что применительно к автономному государству суверенитет народа АССР и образовавшей ее нации реализуется в суверенитете и государственности народа соответствующей союзной республики, Союза ССР в целом, а также непосредственно путем использования институтов самого автономного государства.

«Проблема соотношения народного, национального и государственного суверенитета, – писал он, – здесь решается по-новому, абстрактная альтернатива недопустима. В отношении советского автономного государства нельзя утверждать, будто оно не существует только лишь оттого, что не обладает государственным суверенитетом. Не может существовать без суверенитета лишь отдельно взятое социалистическое государство, не входящее в систему другой страны.

Итак, в социалистическом обществе… государство, которое входит в систему другого государства, может быть и автономным, т. е. не суверенным»[336].

Тот, кто отрицает этот факт, но в то же время признает АССР государством, подчеркивал Б. Л. Железнов, пытается искусственно совместить взаимоисключающие понятия: автономию и суверенитет.

Суверенитет, указывает он, – это независимость, полновластие и верховенство, а автономия – это определенная самостоятельность части, не обладающей, однако, ни независимостью, ни верховенством по отношению к целому. Автономия – это не суверенная национальная государственность. Как часть целостной государственной системы она обладает известной самостоятельностью по отношению к последней, но лишь в той мере, в какой не нарушается системное единство.

Б. Л. Железнов считал, что обеспечение в рамках федерации суверенитета народа АССР и образовавшей ее нации стало возможным в силу самой сущности советской федерации, оно базируется на принципах социалистического интернационализма и демократического централизма, поэтому отсутствие у АССР государственного суверенитета не отражается на свободном и беспрепятственном развитии национальной государственности народа автономной республики.

Состоя в союзной республике, полагал Б. Л. Железнов, автономная республика функционирует на основе государственного самоуправления, т. е. вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Такое понимание государственно-правовой природы АССР, считал он, исключает и весьма своеобразную идею И. М. Степанова, который рассматривал единство народного, национального и государственного суверенитета как основание для того, чтобы говорить об уровнях, «этажах» государственного суверенитета, а автономной республике он отводил нижний его «этаж». «Если автономная республика – государство, значит она не может быть не суверенной, – писал И. М. Степанов, – но суверенитет есть государственный суверенитет данного уровня»[337]. Б. Л. Железнов, критикуя эту конструкцию, говорил: нельзя подразделять на уровни такое единое и неделимое качество, как государственный суверенитет, да еще и не отрицая при этом целостность народного и национального суверенитета, который И. М. Степанов на «этажи» не делил.

Б. Л. Железнову представлялась необоснованной и гипотеза о том, будто автономной республике принадлежат «элементы», «признаки», «фрагменты» государственного суверенитета. «Она не может быть признана удачной, – заявлял он, – хотя бы уже потому, что суверенитет… есть неделимое качество государства, его государственной власти… Нельзя представить себе неделимое качество, которое дробится на элементы, выносимые за его пределы. Что вообще следует понимать под элементами суверенитета, существующими вне его как целого? Не случайно авторы, разделяющие идею фрагментарного суверенитета АССР, в обоснование своей точки зрения обращаются лишь к таким признакам, которые сами по себе исключают и независимость, и полновластие, и верховенство, т. е. содержание понятия «суверенитет»[338].

Б. Л. Железнов считал совершенно необоснованной позицию авторов, которые, справедливо отрицая принадлежность АССР элементов государственного суверенитета, указывали, что автономная республика имеет суверенные права. Он подчеркивал, что речь может идти не о суверенных, а лишь об основных правах АССР, о тех, которые составляют ядро ее компетенции как не суверенного государства. «То обстоятельство, – писал он, – что между некоторыми правами автономной и союзной республик по содержанию можно провести аналогию, ничего не меняет в природе прав АССР: союзная республика как суверенное государство может своим односторонним решением снять с себя контроль и прочие прерогативы федерации, а АССР этого сделать не может»[339].

Рассматривая АССР как государство не суверенное, Б. Л. Железнов ставил вопрос о государственной власти АССР, о том, какое место занимает эта власть в единой системе советской государственной власти и в какой мере органы не суверенного государства персонифицируют государственную власть на ее территории.

Будучи государством, АССР, настаивал он, обладает государственной властью. Однако АССР самостоятельно решает в рамках властных полномочий только вопросы ведения автономной республики, органы ее тем самым не могут осуществлять на ее территории всю полноту государственной власти хотя бы уже потому, что к ведению АССР конституционным законодательством отнесены отнюдь не все сферы государственной жизни.