Запад. Избранные сочинения (сборник) - Александр Зиновьев

В существующем разделении властей, на мой взгляд, произошло наложение того, что обусловливалось законами коммунальности, на то, что явилось результатом исторической традиции. Второй аспект фактически подчинился первому. Разделение властей утратило ту роль, какую на него хотели возложить раньше. Многие авторы подвергали жестокой критике фактическое положение на этот счет, не отдавая, однако (на мой взгляд), отчета в том совмещении двух аспектов, о котором я только что упомянул. Из критиков такого рода назову здесь Карла Шмидта [147] и из более поздних авторов Ф. Хайека [148] .

По мнению Хайека, классическая теория разделения власти между законодательным и исполнительным органом (о судебной власти и говорить не стоит!) фактически не воплотилась в жизнь. Современные законодательные органы занимаются не столько разработкой и одобрением общего кодекса поведения, сколько решениями, направляющими конкретные действия исполнительной власти. Исчезла разница между законодательством и текущими распоряжениями властей, между общими и частными задачами власти. Главной задачей представительной власти стало не законодательство, а управление. Все то, что теперь штампует законодательный орган, стало называться законом. Правительство получило возможность издавать для самого себя удобные ему законы. Правительство вышло из-под контроля закона. Сама концепция закона потеряла значение. Правление стало главной задачей законодательного органа, а законодательство – его побочной функцией.

Считая приведенные утверждения Хайека во многом справедливыми, я, однако, отвергаю его интерпретацию критикуемого им факта. Хайек считает это извращением демократического идеала и ищет способы исправить это извращение [149] . Я же считаю это нормальным явлением для современного западного государства, разделение властей считаю делом второстепенным, раздутым в идеологии и пропаганде, а идеалы некоего разумного разделения неосуществимой мечтой поклонников никогда не существовавшей старины. Кроме того, за годы, прошедшие после того, как был выдвинут идеал разделения властей и определены функции представительной власти, в мире произошли грандиозные перемены, повлиявшие на характер законодательства и на условия деятельности исполнительной власти. Например, такие проблемы, как строительство дорог и уборка мусора, которые Хайек относил к числу пустяков с точки зрения законодательного органа, на самом деле оказались куда более важными, чем некие абстрактные нормы поведения и справедливости. Западное государство в силу жизненной необходимости спустилось с небес абстрактной болтовни о некоей справедливости и всеобщем благе на землю конкретных проблем выживания подвластных граждан.

Сейчас наступил такой период в развитии государственности западнизма, когда главной функцией государства становится управление внутренней жизнью общества, а законодательство превращается в средство управления. Законодательство уже сыграло свою основную историческую роль, установив рамки деятельности государства. Оно вошло в плоть и кровь западного общества. Остается необходимость охраны его и корректировки в связи с важными переменами. Перевороты эпохального значения, требующие решающей роли законодательной власти, в рамках западнизма не предвидятся.

Новый период в истории государства западнизма еще только начался. Претензии государства на роль правителя всей внутренней жизни общества встречают, естественно, сопротивление. Исход борьбы еще не предрешен фатальным образом. Пока тут можно говорить о стремлении государства к максимально возможному для него контролю над подвластным обществом и о стремлении каких-то сил общества к максимально возможной для них независимости от государства. В результате их борьбы рождается какой-то компромисс и срастание государства с противоборствующими силами. Но что бы при этом ни произошло, любой результат так или иначе будет развитием государственности, пока она не достигнет логического предела.

Разделение властей сохраняет, конечно, какое-то значение. Но не то, какое этому придается в речах и сочинениях теоретиков и политиков. Оно сохраняет, в частности, значение внутренней самозащиты одних частей системы власти от засилия других, то есть роль средства предохранения не столько от тирании системы власти по отношению к подвластному обществу, сколько от тирании в рамках самой системы власти независимо от ее отношения к обществу.

Местная власть

Обычно, говоря о западном государстве, имеют в виду центральную власть и мало внимания уделяют государственности более низких уровней или совсем игнорируют ее. А между тем это весьма важный элемент государственности.

О масштабах местной государственности можно судить по таким, например, данным [150] . В США 50 штатов и один район типа штата. В 1986 году там было 3139 округов. А территориальных единиц более низкого уровня (города, районы, деревни, школьные районы) – многие десятки и даже сотни тысяч. В них нанималось более 14 миллионов гражданских лиц. В Великобритании в 1991 году было 60 больших округов, 500 районов и больших городов, 11 тысяч «коммун». Они нанимали более двух миллионов человек, тратили 10 % национального дохода. Местные правительства составлялись из ста тысяч избранных лиц. Во Франции (в метрополии) в 1989 году был 21 административный регион, 96 департаментов, 3708 кантонов, 36 443 признанных коммуны. Было выбрано 500 тысяч муниципальных советников. В Италии было 20 регионов, 96 провинций, 8 тысяч муниципалитетов. Даже в маленькой Швейцарии было 26 кантонов и 3 тысячи местных коммун. И на всех уровнях местной государственности занято определенное число людей, в сумме дающее огромные числа.

Различаются два типа территориальной власти – федеральный и унитарный. Пример первого – США, Канада, Австрия, Швейцария и Германия. Пример второго – Франция. В первом случае внутри страны сосуществует несколько уровней правительства. Каждый из них имеет некоторую степень автономности. Власти низших уровней принимают какое-то участие в делах центрального правительства. Власти каждого уровня могут прямо воздействовать на граждан. При этом граждане одновременно управляют властями нескольких уровней. В унитарной системе власть сосредоточена у центрального правительства. Власть на более низком уровне осуществляют чиновники, делегируемые свыше. Однако федеральная система не исключает централизацию. Последняя фактически возникает в той или иной форме. А унитарная система не исключает автономию. Функции местных властей сходны (дела и интересы управляемых территорий), сходны способы финансирования (местные налоги, от центрального правительства, пожертвования) и способы укомплектования людьми (выборные, наемные, государственные чиновники, добровольцы).

Самой сильной после центральной власти в иерархии территориальной структуры государства является второй уровень (штат в США, земля в Германии). Постепенно сила власти снижается. На низшем уровне ей отводится роль орудия решения «бытовых» проблем. Это естественно, поскольку в западных странах действует механизм самоорганизации деловой сферы общества. Тем не менее эта ветвь государственной активности играет существенную роль. Благодаря ей происходит учет местных условий, поступает информация в центральные органы власти, последние так или иначе испытывают давление снизу, масса людей получает возможность участвовать в политической и гражданской деятельности и делать карьеру, масса людей получает работу.

У меня нет никаких эмпирических данных для того, чтобы судить о тенденциях эволюции государственности западнизма по этой линии. Но общая тенденция к разрастанию государства, к увеличению объема его функций и к усилению роли государства в различных сферах жизни людей должна порождать тенденцию к унификации системы власти и к превращению местных властей различных уровней в исполнительный аппарат центральной власти. Я говорю всего лишь о тенденции, ибо одновременно действует и противоположное стремление. Так что реальный процесс должен быть компромиссом и равнодействующей противоположных сил.

Политический аппарат

Сфера государственности западнизма многомерна. Помимо упомянутых выше аспектов структурирования ее, имеет смысл выделить в ней политический, бюрократический и правовой аппараты. Я имею в виду именно аппараты, то есть совокупности учреждений и занятых в них людей. Это структурирование лишь отчасти совпадает с разделением властей, о котором речь шла выше. При этом законодательная и исполнительная власти предстают как элементы политического аппарата, а судебные органы, которые в некоторых странах считаются частью политической власти, должны быть отнесены к правовому аппарату.

Политический аппарат образует совокупность выборных учреждений власти со всеми теми невыборными учреждениями, которые непосредственно обслуживают функционирование выборных учреждений в качестве органов власти.