Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

ее для влияния общества, в то время как заинтересованные стороны в государственной бюрократии и в организациях элиты социального сектора смогли ограничить изменения и получить компенсацию. Несмотря на создание Путиным команды по социальной политике в самой верхушке правительства, сопротивление исходило от социальных министерств и фондов, которые руководили программами, основанными на государственном финансировании и управлении. Председатель Пенсионного фонда и региональные медицинские фонды сопротивлялись перенаправлению государственных взносов в частные страховые механизмы. Ректоры университетов организовались против изменений, которые подвергли бы их институты борьбе за государственное финансирование и ограничили бы их доступ к неформальным доходам. Эти элиты зачастую были в состоянии вынудить реформаторов ограничиться более умеренными целями. Реформы также подразумевали компенсации для государственнических заинтересованных структур – расширение роли в мониторинге и регулировании для министерств и других центральных организаций, что частично обратило вспять децентрализацию начала 1990-х годов. Рецентрализация была неотъемлемой частью усилий по восстановлению государственных социальных стандартов и борьбе с коррупцией, но она также способствовала расширению функций и ресурсных притязаний министерств в реформированной системе.

Заинтересованные в обеспечении всеобщего благосостояния конституенты и электоральные ограничения не играли почти никакой роли. Как в реформе Трудового кодекса, так и в реформах Пенсионного фонда ключевые компромиссы были выработаны специальными комиссиями, включавшими символическое или неэффективное народное представительство. Один хорошо информированный наблюдатель, говоря о Национальном совете по пенсионной реформе, указал на слабость как гражданского общества, так и институциональных связей как на причины слабого представительства:

Проблема не в том, что правительство сопротивляется попыткам гражданского общества [иметь влияние.] Проблема в отсутствии спроса; <…> при проведении пенсионной реформы существующие инструменты использовались менее эффективно, чем, например, если бы профсоюзы больше заботились о своих членах. Нет организованных групп для лоббирования интересов пенсионеров[231].

Наиболее показателен случай переговоров по Трудовому кодексу, в ходе которых профсоюзы получили значительную компенсацию для своих корпоративных интересов и почти ничего – для своих членов. Кроме того, в этот период экономические и финансовые интересы, выступающие за либерализацию, усилились и стали играть большую роль в разработке государственной политики. Однако, как показывают следующие два примера, политика оказалась иной в отношении широких потребительских субсидий и социальных льгот – тех областей, где сокращения вызвали народные протесты и уступки правительства.

Реформа жилищного сектора и жилищных льготы: постепенное урезание субсидий и льгот

Реформа жилищно-коммунального хозяйства

В начале президентства Путина самые значительные из оставшихся субсидий в социальной сфере приходились на жилищно-коммунальное хозяйство. Несмотря на то что платежи жильцов были увеличены и стали покрывать примерно половину этих затрат, консолидированный бюджет все еще выделял более 3 % ВВП (примерно равный общим расходам бюджета на образование) на финансирование жилищно-коммунального сектора. На жилищный сектор приходилось в среднем около 40 % муниципальных бюджетов – огромная нагрузка, превосходящая расходы на здравоохранение, образование и другие муниципальные обязательства[232]. Реформа жилищного хозяйства, однако, несла большое политическое значение, поскольку сокращение оказало бы прямое и ощутимое влияние на стоимость жизни практически всех слоев населения России. Этот сектор также продолжал страдать от серьезных структурных проблем. Коммунальные услуги в большинстве областей оставались монополистическими. Годы недостаточных инвестиций привели к серьезному упадку инфраструктуры, хроническим утечкам, поломкам и зимним кризисам отопления. Зимой 2002–2003 годов, когда реформа обсуждалась в Думе, в тридцати восьми регионах произошли сбои в теплосетях[233].

Первоначальные предложения по реформе, основанные на плане Грефа, предусматривали перенос 100 % затрат на население в течение двух лет, при этом бедным слоям населения предоставлялась бы жилищная помощь, но внутриправительственные дискуссии об экономической и политической целесообразности привели к корректировке этого плана. Программа жилищной реформы, подписанная председателем правительства Касьяновым в ноябре 2001 года, была «постепенным, но рыночным планом, предусматривающим значительное повышение темпов в 2004–2005 годах». Субсидии предполагалось отменить, и к 2010 году создать свободный рынок жилья[234].

Законодательство о реформе жилищного сектора натолкнулось на сильное сопротивление и неоднократные задержки и отклонения в Думе. Депутаты протестовали против социальных издержек, перспективы массовых проблем с выплатами и выселений, отмены жилищных льгот. Проправительственная коалиция «Союз четырех» в ходе нескольких голосований разделялась, «Единая Россия» провела серьезные внутренние дебаты о том, следует ли поддерживать это законодательство, и в какой-то момент пресса объявила, что в вопросе реформы коалиция не поддержала правительство[235]. Данные опроса общественного мнения продемонстрировали сильную озабоченность[236]. Правительство запустило в некоторых регионах пилотные программы реформ, и весной 2002 года обусловленный этим рост цен на жилье привел к массовым демонстрациям и общественному бойкоту коммунальных и жилищных платежей в Воронеже. Хотя воронежская акция протеста была единичным инцидентом, она имела символическое значение, поскольку вынудила федеральные власти обещать компенсацию семьям, борющимся с вызванным реформами ростом затрат. ФНПР организовала демонстрации против реформы, к которым, по сообщениям, присоединились многие депутаты; коммунисты и профсоюзы безуспешно призывали провести референдум, чтобы ограничить расходы на жилье десятью процентами доходов домохозяйств.

В конце концов правительство получило большинство голосов (см. таблицу 4.4), только пойдя на многочисленные уступки. Председатель «Единой России» кратко изложил условия партии, заявив, что партия поддерживает реформу, но она не должна делать жизнь людей хуже[237]. Жилищные льготы для ветеранов труда и войны, сельских врачей и учителей были сохранены[238]. Выселение усложнилось, а размер обязательных платежей бедных домохозяйств сократился вдвое. Требование даже постепенного перехода к стопроцентной оплате было отменено. Но даже при таких уступках оказалось трудно собрать большинство. В целом жилищная реформа столкнулась со значительными политическими и электоральными ограничениями со стороны населения. Комментарии из различных источников указывали на обеспокоенность законодателей в связи с реакцией населения на рост цен, особенно учитывая близость выборов (это был декабрь 2003 года) в момент обсуждения реформы в Думе.

Несколько особенностей характерны для этой реформы и объясняют ее относительные трудности. Во-первых, широта ее воздействия: реформа сказалась бы на всех домохозяйствах. Как только изменения вступили бы в силу, они коснулись бы всех, и не было никакого способа замалчивать расходы или продолжать переговоры внутри элиты. Во-вторых, несмотря на то что условия и показатели деятельности государства в других сферах социального сектора в ходе реформ улучшались – пенсии, занятость и заработная плата, например, росли, хотя и скромно, – в жилищном секторе росли расходы, а условия ощутимо ухудшались.

В-третьих, существовали реальные ограничения на увеличение расходов, которые население могло бы покрыть без того, чтобы это вызвало рост бедности и потребовало повышения объема программ государственной помощи. Это может служить примером постепенного размывания целей реформ как в правительстве, так и в законодательных органах из-за соображений, связанных с реакцией