Бюджетная система Российской Федерации - Виталий Федосов

К новым направлениям бюджетного регулирования следует отнести значительный рост расходов, производимых в рамках федеральных и региональных целевых программ развития отраслей экономики и социальной сферы, а также ведомственных целевых программ. Сегодня все расходы главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений подразделяются на программную и непрограммную деятельность. Программные методы финансирования применяются и при реализации национальных проектов , направленных на развитие образования, здравоохранения, сельского хозяйства и жилищно-коммунального хозяйства. Один из аспектов реструктуризации бюджетных расходов связан с инвестиционной политикой государства. Основные задачи в части финансового обеспечения капитальных вложений связаны с замещением бюджетных источников финансирования заемными средствами и другими внебюджетными источниками. Строительство новых государственных и муниципальных объектов социальной сферы будет и далее осуществляться за счет бюджетных средств.

На уровне бюджетных учреждений наиболее показательными являются процессы оплаты бюджетных расходов при реализации основной деятельности за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Развитие такой деятельности поощряется государством, так как замещение части расходов бюджета внебюджетными источниками является одной из целей бюджетной реформы.

Наряду с реформированием бюджетного процесса и совершенствованием межбюджетных отношений деятельность государства нацелена также на повышение качества бюджетных услуг, в том числе путем развития конкуренции между исполнителями государственных заданий или заказов и открытия «доступа» к бюджетному финансированию негосударственным организациям. Связано это с тем, что при действующей модели сметного финансирования расходов на содержание бюджетных учреждений предоставление социальных услуг осуществляется на нерыночной основе, что создает конкурентные преимущества бюджетным учреждениям перед негосударственными организациями того же профиля. У большинства бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к снижению издержек предоставления услуг и повышению их качества.

Для решения указанных и других проблем в стране осуществляется реструктуризация бюджетного сектора. Рассмотрим основные направления этого процесса.

1.  Административное и финансовое переподчинение ряда бюджетополучателей. Цель: соблюдение принципов отраслевой направленности основного вида деятельности; ликвидация и объединение бюджетных учреждений, чья деятельность дублируется; устранение ситуаций, при которых распределение средств бюджета одного уровня государственной власти осуществляется главными распорядителями бюджетных средств, административно подчиненных другому уровню.

2.  Привлечение организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению услуг, оплачиваемых за счет бюджета. Участие государства в предоставлении услуг, ранее предоставлявшихся только бюджетными учреждениями, должно осуществляться с применением различных бюджетных инструментов, включающих в себя нормативно-подушевое финансирование, государственные задания, государственный заказ и другие формы.

3.  Создание новых организационно-правовых форм, в которые смогут быть преобразованы бюджетные учреждения. Реорганизации не должны быть подвергнуты бюджетные учреждения, которые предоставляют необходимые государству услуги на нерыночной основе, ликвидация которых будет иметь негативные последствия. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом РФ «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ могут создаваться государственные и муниципальные учреждения нового типа – автономные учреждения, обладающие более широкой финансовой самостоятельностью по сравнению с бюджетными учреждениями.

4.  Переход к новым направлениям и формам предоставления государственных услуг. Предполагается: использовать конкурентные способы распределения бюджетных средств; привлечь организации различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг; создать финансовую привлекательность выполнения госзаданий. Под государственным заданием (заказом) подразумевается совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государственным заказчиком и поставщиком, по условиям которых заказчик обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские услуги, оказываемые населению на бесплатной основе. Принципиальным отличием является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе. Договор на выполнение государственного заказа должен заключаться на конкурсной основе в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам между государственными и частными организациями, оказывающими однородные услуги.

5.  Завершение перехода на систему обязательного медицинского страхования (ОМС) путем преодоления двойственности каналов финансирования медицинских учреждений (из бюджетов и фондов ОМС). Внедрение механизма оплаты медицинской помощи на законченные случаи лечения в пределах согласованных объемов медицинской помощи. Осуществление страхового финансирования амбулаторно-поликлинических учреждений на основе подушевых нормативов.

6.  Повышение ответственности министерств и ведомств за достижение поставленных целей при максимально эффективном использовании бюджетных средств, повышение роли бюджета как инструмента осуществления государственной экономической политики за счет обеспечения тесной связи между стратегией отрасли и задачами бюджетного финансирования. Основные компоненты бюджетного процесса в данном направлении включают в себя: создание нового механизма планирования бюджетных расходов и подготовки проекта бюджета, предусматривающего определение целей, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств; соответствующие программы; направления деятельности; систему показателей, по которым будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей.

7.  Проведение мониторинга финансового состояния бюджетных учреждений с целью формирования условий для их перевода в иные организационно-правовые формы или передачи части государственных и муниципальных функций на реализацию негосударственным исполнителям. Задача мониторинга состоит в отележивании изменений, которые происходят с течением времени в деятельности бюджетных учреждений, органов государственного управления и местного самоуправления, а также анализе использования всех видов ресурсов для реализации возложенных на них функций. Результаты мониторинга должны служить базой для оценки деятельности бюджетных учреждений и определения тех из них, которые готовы к переводу в иные организационные формы.

Таким образом, реструктуризация бюджетных расходов и бюджетного сектора представляет собой многоступенчатый процесс, экономический результат от которого может быть получен при комплексном учете каждого из направлений бюджетной реформы.

Вопрос 4 Реализация бюджетной реформы в субъектах РФ

В Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. содержались рекомендации органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям Концепции, в том числе – утвердить собственные планы по реализации Концепции. Проводя кардинальные изменения в бюджетном процессе на федеральном уровне, Правительство РФ призвало активизировать эту работу на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Реализация реформ проходит разными путями, например посредством разработки методических рекомендаций для субъектов РФ и муниципальных образований по применению новых технологий. Так, согласно Плану мероприятий по реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006–2008 гг. [70] была предусмотрена разработка методических рекомендаций для субъектов РФ и муниципальных образований по внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Сложность и масштаб реформ предопределяют применение и других подходов, в основе которых находятся механизмы стимулирования, иначе – поощрения реформ. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 г. созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 г. Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).