Самые знаменитые реформаторы России - Владимир Казарезов

Петр подверг коренному реформированию все сферы государственной административной системы. Первым и важнейшим шагом в этом направлении явилось разделение империи на губернии. Петр шел к этому постепенно, а стимулирующим моментом в скорейшем наведении порядка в административном делении страны явилась катастрофическая нехватка денег во время Северной войны. Поскольку царь не мог на содержание армии выделить средства в достаточном объеме, он отдавал в распоряжение командующим отдельными армиями территории с городами и селами и предоставлял им возможность самим беспокоиться о содержании, беря все нужное с населения. Примерами такого закрепления могут служить территории, прилегающие к Петербургу, где располагались войска, ориентированные против шведов, провинции вокруг Киева и Смоленска для организации там оборонительных центров против поляков, Донская область, как базовая для строительства флота и завоевания Азова и др. Так постепенно сложились области с известной степенью обособленности. Требовалось только расписать по ним города, уточнить границы соприкосновения и закрепить юридически то, что уже сложилось фактически.

В 1708 г. было объявлено о разделении всей территории России на восемь губерний, а губерний на провинции и далее — на уезды. Первая из них, Ингерманландская, переименованная позже в Петербургскую, была образована еще в 1702 г. на землях, отвоеванных у Швеции.

Если губернаторы назначались, как и руководители провинций — вице-губернаторы, то уездами управляли комиссары, избираемые местным дворянством.

Губерния обязана была, прежде всего, обеспечивать средствами армию, флот, артиллерию, дипломатический корпус. Каждый полк закреплялся за меньшей территорией, его подразделения — за еще меньшей. Роту содержал сельский округ из расчета — 35,5 душ мужского пола на одного солдата-пехотинца и 50,25 душ на кавалериста (драгуна).

Так потребности войны привели к радикальной гражданской административной реформе. Однако понадобилось время, пока к делению на губернии привыкли и управляемость государства стабилизировалась. Дело в том, что произошло обособление отдельных территорий от центра. Случилось то, что мы называем сейчас децентрализацией. Отсутствие регламента взаимоотношений центральной власти с губерниями вело к неразберихе. Приказы, как правительственные учреждения, ведавшие отдельными сферами управления, практически потеряли свое прежнее значение. Требовалась перестройка органов управления и на центральном уровне.

Правомерно говорить об экспромтах, об отсутствии какого-либо генерального плана в действиях Петра при реформировании всей системы управления. Нужды военные, как уже говорилось, стали причиной деления империи на губернии. Проблема управления ими потребовала центрального правительственного учреждения, что привело к созданию в 1711 г. Сената. И опять же, образован он был как бы для решения всего лишь текущей задачи — править страной во время отсутствия царя, возглавившего Прутский поход. Но созданный «по случаю», Сенат не был упразднен, а наоборот, получил дальнейшее развитие. Он состоял из руководителей отдельных коллегий и входивших в него лиц — сенаторов. Сначала Сенат выполнял функции административно-распорядительные. Затем он стал и высшим судебным органом. В законодательной деятельности если Сенат и участвовал, то не более как на совещательном уровне, не издавая каких-либо собственных законов. Эту функцию Петр сохранил за собой. Следующим звеном между царем и Сенатом являлся генерал-прокурор. Он контролировал деятельность этого учреждения, при необходимости отменял его решения от имени царя, имел своих представителей — обер-прокуроров в коллегиях и губерниях. По сути, генерал-прокурор являлся вторым лицом в государственной управленческой вертикали после царя. Тому способствовали личные качества первого генерал-прокурора Ягужинского.

Центральными учреждениями, ведавшими отдельными направлениями государственной деятельности, с 1719 г. стали коллегии. Они начинали действовать наряду с ранее существовавшими приказами, а потом — взамен их.

Всего было учреждено двенадцать коллегий:

— Иностранных дел,

— Военная,

— Адмиралтейская,

— Штатс-коллегия (ведомство расходов),

— Камер-коллегия (ведомство доходов),

— Юстиц-коллегия (судебная),

— Ревизион-коллегия (финансовый контроль),

— Коммерц-коллегия (торговая),

— Мануфактур-коллегия (промышленная),

— Берг-коллегия (горного дела),

— Вотчинная коллегия (землевладения),

— Главный магистрат (городское управление).

Более мелким приказам не был дан статус коллегии, они преобразовывались в канцелярии или оставались в прежнем качестве. Как видим, коллегии представляли собой не что иное, как министерства. Они ведали делами на территории всей империи, подчинялись Сенату, но не все обладали властными прерогативами по отношению к губерниям.

По мере роста государственных учреждений множилось число разного рода управленцев и исполнителей, выстраивалась сложная иерархия должностных лиц. Для приведения в систему всего этого появилась «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины», утвержденная Петровским законом от 22 января 1722 г. Устанавливалось четырнадцать классов должностных лиц не по исполняемой должности, а по «чину». Откуда и пошло слово «чиновник», то есть государственный служащий. Конечно, в чиновники поступали прежде всего дворяне, но допускались и представители иных сословий. При этом дослужившиеся до XIV класса в армии получали дворянский титул и все положенные дворянам привилегии — освобождение от прямых налогов и телесных наказаний, право приобретать имения и т.д. Для стимулирования служебного рвения устанавливался срок пребывания в каждом чине, по истечении которого следовало повышение. При назначении на должность выбирались лица с соответствующими чинами, в случае наличия нескольких кандидатов в одинаковом чине на одну вакансию предпочтение отдавалось тому, кто в этом чине пребывает дольше.

При преемниках Петра положения Табели о рангах пересматривались.

Сказанным не исчерпывается деятельность царя по реформированию системы управления. Но мы на этом закончим и поговорим о том, что он хотел, но не сумел сделать в данной сфере.

Из крупных потребностей государственных, которые осознавал Петр, но так и не удовлетворил, являлась необходимость иметь свод законов, которые отражали бы состояние тогдашнего общества. Страна жила по Уложению 1649 г., принятому еще при его отце, Алексее Михайловиче.

Один из ближайших соратников Петра, князь Яков Долгорукий, не боявшийся сказать правду царю, за что тот его ценил и уважал, сравнивая деятельность Петра с деятельностью его отца в законодательной сфере, отдал предпочтение Алексею Михайловичу. При этом князь говорил, что внутренняя расправа и правосудие — главное дело царей. «Для этого у отца твоего было больше досуга, а у тебя еще и времени подумать о том не было, и потому в этом отец твой больше тебя сделал. Но когда ты займешься этим, может быть и больше отцова сделаешь. Да и пора уж тебе о том подумать».

Разговор этот состоялся в 1717 г. К тому времени уже пересматривались статьи отцова Уложения и шло дополнение их новыми. В 1718 г. Петр предложил переработать Уложение, внеся в него заимствования из шведских законов (много чего перенимал Петр у своих развитых соседей, одновременно врагов и учителей). Но не удалось царю-реформатору осуществить реформу в законодательной сфере. Или Уложение Алексея Михайловича в принципе все-таки удовлетворяло, или слишком сложным оказалось создание нового свода законов, или слишком поздно Петр основательно им занялся, но как бы то ни было, нового Уложения при нем не появилось. И ряд следующих самодержцев, в том числе Екатерина Великая, не преуспели в этом деле.

Постоянные войны, ведущиеся российскими государями, отвлекали большую часть бюджета страны. Еще при предшественниках Петра более половины всех средств направлялось на содержание армии, финансирование военных мероприятий. При Петре военные расходы резко возросли. Уже в 1701 г. они составили 78% всего бюджета, а далее выросли до 83%. К расходам на ведение войн добавлялись расходы по обустройству завоеванных территорий. За десять лет (1700–1710) Северной войны армия Петра увеличилась с 40 до 100 тысяч человек (к концу царствования численность ее выросла до 200 тысяч), соответственно росли расходы на ее содержание и вообще на ведение войны. В 1701 г. «обслуживание» войны обходилось казне в 2,3 миллиона рублей, в 1706 г. — 2,7 миллиона, в 1710 г. — 3,2 миллиона. Далее эти расходы увеличивались. А между тем доходы, поступающие от населения в виде податей, составляли около полутора миллиона рублей.

Не очень искушенный в финансово-экономических делах Петр вначале не дает себе отчета в несоответствии расходов с возможностями государственной казны, «просто берет для своих целей из старых государственных учреждений — не только свободные остатки, но даже и те их суммы, которые расходовались прежде на другое назначение; этим расстраивается правильный ход государственной машины» (Милюков П.).