Политическое урегулирование конфликтов - Марина Лебедева

Возможность ООН оказывать политическое и моральное воздействие на участников конфликта и тот факт, что она представляет международное сообщество, не раз являлось ключевым фактором при выборе ООН в качестве посредника. По этой причине, например разрешение спора между Голландией и Индонезией по поводу Западного Ириана проходило в основном под эгидой ООН, хотя посредником выступали и США. Голландцам надо было «сохранить свое лицо», и в этой ситуации ООН была как бы «вправе требовать» более серьезных уступок от имени международного сообщества.

Несмотря на активную деятельность межправительственных организаций в урегулировании конфликтов, случается и так, что им отказывают в праве быть посредником, подозревая, будто через эти организации проводится политика какого-либо государства или группы государств. С подобной проблемой не раз сталкивалась, например, Организация американских государств, в которой доминируют США. В качестве еще одного примера можно привести первоначально скептическое отношение Израиля к посреднической роли ООН на переговорах по 101-километровой зоне на дороге Суэц— Каир после войны 1973 г. Израиль полагал, что в ООН слишком сильно влияние арабских стран, поэтому она не сможет быть хорошим посредником. Впоследствии ООН все же выступила посредником на этих переговорах, которые в итоге привели к достижению договоренностей.

Другая проблема в посреднической деятельности межправительственных организаций заключается в том, что хотя уставы многих из них предусматривают вмешательство в конфликт, но часто отсутствует механизм его реализации.

Наконец, каждый член межправительственной организации имеет свои интересы, которые он стремится реализовать в ситуации конфликта. Поэтому нередко получалось так, что сама организация оказывалась далеко не единодушной при выработке позиции в отношении конфликтующих сторон. В результате «посредничество» осуществлялось путем регулярных встреч и контактов в основном внутри самих межправительственных организаций.

Среди межправительственных организаций наиболее интенсивно оказанием посреднических услуг занимается Организация Объединенных Наций, Устав которой предусматривает коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и актов агрессии, а также разрешение споров мирными средствами. За более чем полувековую историю своего существования ООН посредничала на Ближнем Востоке, в Афганистане, в конфликте между Ираком — Ираном, на Кипре и во многих других конфликтных и кризисных ситуациях. Американский исследователь К. Холсти проанализировал 32 конфликта, которые урегулировались с помощь этой организации с момента ее образования до начала 80-х годов.

Он обнаружил, что из всех видов возможного вмешательства третьей стороны при урегулировании конфликтов ООН наиболее часто прибегала к посредничеству. Столь же распространенным был и поиск фактов, проводившийся ООН с целью выявления нарушений достигнутых договоренностей и наблюдения за процессом урегулирования.

В последние годы активность ООН по урегулированию конфликтов значительно возросла. Так, но оценкам самой Организации Объединенных Наций, в период с 1988 по 1996 гг. она предпринимала связанных с миротворчеством действий, почти в два раза больше, чем за все предыдущие годы.

Посредническая деятельность ООН осуществляется в различных формах и различными представителями ее. Это может быть специальный представитель генерального секретаря ООН или непосредственно генеральный секретарь. Например, в 1983–1985 п. при урегулировании кипрской проблемы, когда руководство турецкой общины заявило о создании в северной части острова независимого государства — Турецкой республики северного Кипра, — с помощью посреднических усилий генерального секретаря П. де Куэльяра было проведено несколько раундов переговоров раздельно с президентом Кипра С. Киприану и лидером турецкой общины Р. Денкташем. В качестве специального представителя генерального секретаря ООН У. Пальме участвовал в начале 80-х годов в урегулировании ирако-иранского конфликта, связанного с давними территориальными спорами двух государств. Однако урегулирование этого конфликта шло крайне трудно.

Существенную роль в посредничестве играют специальные комитеты и комиссии ООН, которые занимаются сбором информации, отслеживанием ситуации и оказанием помощи в поиске мирных решений. Резолюции, принимаемые ООН, оказывают моральное и политическое воздействие на конфликтующие стороны, побуждая их к мирному решению споров.

Региональные межправительственные организации непосредственно заинтересованы в сохранении и поддержании мира в регионе. В силу этого уставы ряда из них предусматривают наличие мандата на вмешательство в случае разгорания конфликта. Например, уставы Организации африканского единства (ОАЕ), Лиги арабских государств (ЛАГ) и Организации американских государств (ОАГ) содержат прямое указание на то, чтобы их члены выступали посредниками в регионе. С этой целью региональные организации создают, например, по конкретному конфликту специальные группы или комитеты, которые осуществляют посреднические функции. Такие комитеты создавались, в частности, в рамках ОАЕ для урегулирования конфликтов между Алжиром и Марокко; Чадом и Ливией; Эфиопией и Сомали, а также для оказания помощи при решении внутренних проблем в Нигерии и прекращения там гражданской войны.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в своей посреднической деятельности исходит из принципов, включающих в себя и принцип мирного разрешения споров. Эти принципы были сформулированы в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, которое было подписано 33 европейскими странами, а также США и Канадой и Хельсинки в 1975 г. ОБСЕ участвовала в посредничестве на европейском континенте, в частности в бывшей Югославии и в России в связи с конфликтом в Чечне.

Некоторые региональные межправительственные организации вообще ставят основной из своих целей осуществление посредничества в регионе. Например, в 1983 г. Мексикой, Венесуэлой, Колумбией и Панамой была образована посредническая группа, получившая название Контадорской (по названию острова в Панаме, на котором проходила первая встреча министров иностранных дел этих государств). Ее задача заключалась в содействии мирному урегулированию конфликтов в латиноамериканских странах. Затем эта группа провела ряд встреч с участием других стран в целях нормализации ситуации в регионе.

Нередко различные межправительственные организации сотрудничают при проведении посреднических миссий. Так, в 80-е годы конфликт в Западной Сахаре урегулировался совместными усилиями ООН и ОАЕ, а в 90-е годы конфликт в Боснии и Герцеговине — ООН и ОБСЕ.

В последние годы все большую роль в посредничестве играют организации, которые не являются межправительственными, хотя некоторые из них активно сотрудничает с правительственными структурами разных стран. В частности, к ним относятся такие, как церковь, Международный Красный Крест, «Врачи без границ» и другие. В ряде случаев помощь этих организаций в урегулировании конфликтных отношений оказывается незаменимой, хотя порой она и не направлена прямо на оказание посреднических услуг.

Неправительственные институты и организации, как правило, не обладают особы ми возможностями материально «поощрять» или «наказывать» участников. Они осуществляют посреднические функции главным образом за счет тою. что стороны доверяют им и стремятся сохранить с ними хорошие отношения. Например, папа римский является высшим авторитетом для более 800 млн. католиков, живущих на Земле. Его благосклонность, бесспорно, важна для государственных лидеров католических государств. К тому же авторитет папы делает его посредничество обоснованным и легитимным в глазах конфликтующих сторон.

Один из примеров посредничества Римской католической церкви — конфликт между Чили и Аргентиной в конце 1978 г., когда оба государства оказались на грани войны. Предметом спора был канал Бигл, принадлежность которого не была точно определена договорными отношениями. Юридическое разбирательство спора не удовлетворило Аргентину, и страны предприняли серию переговоров. Однако в 1978 г. эти переговоры зашли в тупик. Аргентина уже готовилась к высадке своих войск в район спорной территории, когда страны все-таки согласились на посредничество папы Павла II.

Выбор в качестве посредника Римской католической церкви определялся тем, что и в Аргентине, и в Чили было очень сильны ее авторитет и влияние. Именно этот фактор позволил представителю папы — карьерному дипломату кардиналу А. Саморе начать переговорный процесс. Переговоры шли сложно: они то прерывались, то возобновлялись вновь. В итоге в 1984 г. был подписан договор, ратифицированный в 1985 г. Согласно этому договору, Чили получила три острова, а Аргентина — большинство прав на использование канала.