Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах - Виталий Иванов

Выборы по факту были отбором сильных глав [20] . Те, кто оказался способен объединить элиту, с одними договориться, других продавить, отстроить политическую машину и т. д., избирались, переизбирались и буквально делали, что хотели. Слабые или ослабевшие – выбывали.

1996 – 1999 гг. стали периодом расцвета так называемой губернаторской России, временем, когда при больном и часто «исчезавшем» Президенте главы регионов сосредоточили в своих руках большой объем формальной компетенции и реальной власти, получив соответствующие президентские «пожалования» или просто узурпировав многие прерогативы и присвоив ресурсы Федерации, а также региональных парламентов и местного самоуправления. Зачастую они на совершенно легитимных основаниях (сенаторы же) вторгались в федеральное политическое пространство. Именно тогда эксперты и публицисты заговорили о «феодальной вольнице», «федерации тираний», «касикизме по-русски», то есть о децентрализации или даже фрагментации государства. Несмотря на упоминавшиеся централизаторские инициативы при номинальном сохранении единства и целостности государства, Россия начинала постепенно превращаться в конгломерат территориальных образований, во многих из которых сформировались автономные политические режимы, де – факто и де – юре игнорировался примат федерального права, единство экономического пространства и т. д.

Дефолт в августе 1998 г. и кризисная ситуация, характеризовавшаяся многими как «агония режима Ельцина», спровоцировали в кулуарах Совета Федерации дискуссии о «коллективном президенте», которым, естественно, были готовы стать его члены. В 1999 г. палата открыто бросила вызов Кремлю. Активная поддержка «думского» Правительства Евгения Примакова, отказ от дачи согласия на освобождение от должности Генерального прокурора Юрия Скуратова говорили сами за себя. Накануне очередных выборов в Государственную Думу наиболее активные и амбициозные регионалы сплотились в две коалиции – «Отечество» Юрия Лужкова и «Вся Россия» Руслана Аушева (Ингушетия), Минтимера Шаймиева (Татарстан), Владимира Яковлева (Санкт-Петербург), Муртазы Рахимова (Башкортостан) и пр. Позже они сформировали общий избирательный блок «Отечество – Вся Россия» (ОВР).

Не все тогда понимали, что «губернаторская Россия» доживает последние месяцы.

Страна к тому времени очень устала от безвластия. Россия ждала «царя», который наконец наведет порядок, в том числе проведет полноценную централизацию.

Будь Ельцин более вменяемым и ответственным политиком, будь он даже просто помоложе и поздоровее, успехи централизации при нем были бы куда значительнее. Но, как бы там ни было, любой, кто встал бы в 2000 г. у руля государства, был обязан проводить централизацию и проводил бы ее. И Лужков, и Примаков, несмотря на то что они были помимо прочего «губернаторскими» кандидатами, пусть кондово, пусть не во всем последовательно, но проводили бы обязательно. [21]

Ельцин и его окружение смогли принять единственно правильное в тогдашнем положении решение, выдвинув на первый план, а затем провозгласив преемником Путина, «нового человека» с силовым бэкграундом. Он предстал перед элитой и народом более приемлемым претендентом на фоне Примакова и Лужкова. После победы прокремлевского блока «Единство» (в его создании принимали участие и многие главы, включая свердловского Эдуарда Росселя, белгородского Евгения Савченко, курского Александра Руцкого, калининградского Леонида Горбенко, чукотского Александра Назарова и др., заявление о поддержке блока подписали 32 главы) над ОВР на думских выборах, лидерство Путина никто уже всерьез не оспаривал. 

3

Централизаторский тренд в настроениях элит и общественных ожиданиях обозначился еще в 1990-х гг., централизация была предписана Конституцией 1993 г., и, как уже сказано, в те годы власть пыталась двигаться в этом направлении. Новый Президент просто продолжил этот курс, проявив волю и последовательность.

В том же президентском Послании 2000 г. констатировалось: «Нужно признать – в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство» .

Попытки представить порядки 1990-х «настоящим федерализмом», а путинские реформы его разрушением исходят от людей либо некомпетентных, либо в силу приверженности либеральной идеологии и/или особой симпатии к ельцинскому периоду сознательно пускающихся на фальсификации. Путин развивал то, что было начато до него. Историческая задача российской власти, российской элиты, даже если далеко не все ее представители это понимали и разделяли, состояла и состоит в сохранении и укреплении России как единого государства. Да, в 1990-е было сделано множество ошибок. Очень многое не забудется и не простится. Однако уступки вначале республикам, а затем всей «губернаторской России» были временным и/или вынужденным отступлением, а ни в коем случае не магистральным путем .

Нынешняя система государственного устройства в общем и целом адекватна потребностям страны. Это не значит, что она не должна со временем меняться. Разумеется, и должна, и будет. Но уже можно писать ее историю, пусть она окажется неполной и несвободной от каких-то политизированных оценок. Собственно, это и есть цель данной работы.

Часть I. Теория 

Глава 1. Основные понятия

Перед тем как перейти непосредственно к истории путинских реформ, следует уточнить ряд основных понятий, относящихся к теории государства.

Часто утверждается, что единого общепризнанного понятия государства не существует. С одной стороны это действительно так. С другой стороны никто не сможет поспорить с тем, что государство 1) суть политическая организация – объединение людей, организованное на властных началах, 2) немыслимо без территории, то есть части Земли в определенных границах, на которую распространяется государственная юрисдикция. Поэтому уже довольно давно сложился доктринальный консенсус об обязательных элементах государства: 1) населении, в наши дни, как правило, составляющем нацию, 2) обособленной территории, 3) публичной власти, которой подчиняется это население, которая распространяется на эту территорию, собственно государственной власти.

Упрощенно говоря, государство есть совокупность населения, территории, и публичной власти. При этом следует иметь в виду что очень часто государством называют только аппарат государственной власти – политическое руководство (верховная, высшая власть), чиновничество, армию, полицию, суды и пр. Это, если угодно, государство в узком смысле.

Однако эти определения нуждаются в принципиальном дополнении. Ведь регион или муниципалитет также можно описать как совокупность населения, территории и публичной власти. При этом государствами они не являются, поскольку их жители – граждане (подданные) государства, их территории – составные части территории государства, а их власти так или иначе подчинены государственной власти. Возникает объективная необходимость дополнить описание государства указанием на его суверенитет, то есть, согласно классическим определениям, на его независимость, самостоятельность во внешних и внутренних делах и верховенство в собственных пределах . В отличие от любой другой власти, распространяющейся на те или иные территории внутри государства, на тех или иных жителей и/или их коллективы, государственная власть суверенна. Таким образом, получается, суверенитет делает государство государством .

Вместе с тем надо иметь в виду, что согласно современным представлениям государство либо учреждено его населением-нацией, либо им «переформатировано» по итогам революции, освободительной войны, реформ и именно нация является носителем суверенитета, сувереном, источником и носителем власти [22] . Нация реализует суверенитет на выборах, референдумах и т. п., и властный аппарат в принципе подчинен и подотчетен ей. Но одновременно нация в целом и каждый конкретный ее представитель ограничены своим подчинением власти. Иначе какая же это власть? Здесь возникает противоречие. Поскольку нация – суверен, то выходит, что суверен самоограничивает себя. Однако если суверен кем или чем-либо ограничен, то он a priori перестает быть сувереном в полном смысле этого слова. И тем более суверен не может быть никому и никак «подчинен». Продолжая и переформулируя известную мысль Эдмунда Берка, нужно констатировать, что теория «народного суверенитета» находится в непримиримом, непреодолимом противоречии с понятиями власти и государства .