Развитие науки финансового права в России - Андрей Лушников

Как писал И. Х. Озеров, в проекте В. А. Татаринова был намечен полный переход к действующим в Западной Европе правилам относительно установления и исполнения росписи[216]. Во-первых, в области организации бюджета он отстаивал составление единообразных для всех министерств и ведомств смет, которые включают все государственные доходы и расходы. Эти сметы должны рассматриваться и утверждаться одновременно с рассмотрением последнего отчета об исполнении государственного бюджета. Во-вторых, преобразование кассового дела в России предполагало введение единства кассы, когда все денежные средства должны быть переданы в ведение Министерства финансов. Татаринов предлагал даже ввести банковую систему касс, но проект не был у него достаточно разработан. В-третьих, по мнению В. А. Татаринова, единство кассы диктовало введение предварительного контроля. Он предлагал ввести предварительный контроль, так как только таковой может предупредить злоупотребления, в то время как последующий контроль в состоянии только раскрыть уже совершенное злоупотребление, а не предупредить его. Далее он предлагал производить ревизию по подлинным документам.

Предложения В. А. Татаринова встретили противодействие со стороны ряда министров, особенно это касалось введения документальной ревизии и предварительного контроля. В этой части преобразования так и не были проведены в жизнь в полном объеме, задуманном реформатором. Между тем 18 февраля 1859 г. Александр II утвердил разработанный нашим героем проект. В мае 1862 г. были приняты «Правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений». Для реализации единства кассы Комиссия под председательством В. А. Татаринова составила правила о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов, известные под кратким наименованием «Кассовые правила». В реформировании Государственного контроля особым достижением было внедрение документальной ревизии. Вместо прежней системы рассмотрения общих министерских отчетов, органы Государственного контроля получили доступ к подлинным документам, вводилась и ревизия материальных ценностей. Реализация реформы контроля также была связана и с созданием местных органов Государственного контроля – контрольных палат в губерниях. Это исправило «существовавшее большое зло, крайнюю централизацию Государственного контроля», предоставило местным контрольным учреждениям значительную долю независимости в ревизионных действиях и решениях как по отношению к распорядителям, так и исполнителям[217]. Однако, как отмечается в литературе, «хотя реформа Государственного контроля на деле получилась неполной, половинчатой, она все же сыграла положительную роль во многом благодаря усилиям В. А. Татаринова»[218].

Возглавляя Государственный контроль, В. А. Татаринов в своих приказах и инструкциях разъяснял задачи, принципы и методы новой ревизионной системы. Так, он особо подчеркивал значение документальной ревизии, считая, что документ должен быть «прямым и исключительным орудием ревизии». При этом ревизор должен обращать внимание на хозяйственную целесообразность и выгодность операций в ревизуемых учреждениях. В. А. Татаринов полагал, что государственный контроль должен не столько преследовать нарушения, сколько предупреждать неправильные действия, а поэтому результаты ревизии должны выражаться не в количестве сделанных замечаний и налагаемых начетов, а в предупреждении неправильных действий[219].

Высокий профессионализм государственного деятеля и интеллектуальный уровень ученого он совмещал с неизменной порядочностью[220]. Современники отмечали его богатые способности, усердие и горячую преданность своему делу относя его к наиболее близким сподвижникам М. Х. Рейтерна в деятельности, направленной к упорядочению смет и государственной росписи[221].

Можно сказать, что Валериан Алексеевич был близок к типу идеального государственного деятеля. Он мог совмещать решение текущих задач с работой на перспективу, адекватно оценивал людей, что называется, с первого взгляда, доброжелательность и открытость в личном общение совмещал с неуклонной требовательностью даже в мелочах. Его внешний вид также отличался новизной и тягой к преобразованиям: отсутствие бороды и усов, короткая прическа, несколько грубые, но мужественные и пропорциональные черты лица делали его похожим одновременно и на политика времен античности и на современных политиков Запада.

Главный контролер Николаевской железной дороги С. Л. Халютин, прослуживший в Государственном контроле более 35 лет, отмечал его политику в отношении выбора личного состава местных контрольных учреждений. Он набирался «из обыкновенной среды, зараженной прежними обычаями и преданиями». Однако нравственная сила примера В. А. Татаринова и «искренность убеждения в необходимости обновления» контроля, а также «феноменальное трудолюбие» были таковы, что «увлекли его сподвижников и сразу переродили их в людей, жаждавших правды и новых веяний»[222]. Он писал о Татаринове как о талантливом государственном человеке, который «на своих плечах вынес тяжкую борьбу с мраком и отсталостью, не желавшими примириться с новыми влияниями и потребностями и отстаивавшими прежний, отживший порядок. Эта борьба стоила ему даже жизни, так как он скончался внезапно в самый расцвет своих умственных сил и организаторских способностей, доказав, что добрые начала и интересы отечества одинаково дороги для каждого, как при парламентском правлении, так и при монархическом»[223].

Кстати, С. Л. Халютин перевел на русский язык и написал введение переводчика к работе другого государственного служащего, управляющего Главной дирекцией актовых пошлин во Франции Э. Бессона «Бюджетный контроль во Франции и за границей. Историческое и критическое исследование финансового контроля первостепенных государств Европы» (СПб., 1901). Э. Бессон в названном труде дал оценку русскому Государственному контролю. Введение переводчика представляет собой объемное и развернутое исследование. В нем С. Л. Халютин излагает свои взгляды на российскую ревизионную систему, отмечая ее преимущества и недостатки по сравнению с контрольными системами Франции, Англии, Италии. В ряде случаев он не соглашается с характеристиками государственного финансового контроля в России, которые даны Э. Бессоном.

В Государственном финансовом контроле в России после реформы 60-х гг. XIX в., по мнению С. Л. Халютина, «торжествует признанная наукой и финансовой практикой идея разделения властей, способствующая более стройному ходу государственной администрации»[224]. Автор останавливается на истории становления Государственного контроля в России, рассматривает эффективность его деятельности на основе ежегодных Всеподданнейших отчетов Государственного контролера, дел из архивов Государственного контроля. Исследование завершается программой мероприятий «для придания русскому Государственному контролю большей силы и значения», причем многие из предлагаемых мер – это те проекты преобразований Государственного контроля, которые разрабатывал В. А. Татаринов, но они так и не были в полной мере проведены в жизнь. Среди этих мероприятий: расширение деятельности и прав Государственного контроля в ревизионном отношении, в том числе предоставление права предварительной ревизии всех государственных операций и предприятий. Сюда относится принятие нового ревизионного устава, материалы для которого начал собирать еще В. А. Татаринов, соединение отделений Госбанка с казначействами и др. Кстати, П. П. Гензель счел перевод С. Л. Халютина неудовлетворительным, а саму книгу Бессона второстепенной после сочинений Штурма и Татаринова о бюджетном контроле[225].

Примечательно, что и в советской литературе о В. А. Татаринове писалось преимущественно в благожелательных тонах, подчеркивалось его участие в «подготовке и проведении (1862–1866) буржуазных реформ государственного финансового контроля в России»[226]. Данная оценка характерна и для современных исследований[227].

Определенный вклад в изучение финансово-правовой проблематики внес Иван Васильевич Вернадский (1821–1884). Из числа других высших чиновников, занимавшихся проблемами финансового права, стоит отметить Андрея Парфентьевича (Парфеновича) Заблоцкого-Десятовского (1807–1881) и Федора Густововича Тернера (1828–1906)[228].

В заключение отметим, что финансовыми реформами 60-х гг. руководили М. Х. Рейтерн и В. А. Татаринов, которые одновременно являлись как видными государственными деятелями, так и известными специалистами в сфере финансов. Вклад в их проведение внесли Ю. Г. Гагемейстер, а также персонажи следующего параграфа. Это уникальный для нашей страны случай, когда творцы идеологии преобразований и ученые совпали в одном лице с их исполнителями и политиками. Данный опыт оказался в целом положительным, хотя и показал, насколько тяжело проводить финансовые реформы в условиях абсолютизма.