В тени регулирования. Неформальность на российском рынке труда - Коллектив авторов

При установлении демаркационной линии, разделяющей предприятия неформального и формального секторов, эксперты международных организаций рекомендуют исходить из численности наемных работников, равной пяти [CSO/India, 1999]. Однако эта рекомендация не получила всеобщего признания: от исследования к исследованию пороговая величина варьируется в широких пределах и может устанавливаться на уровне 10, 20 и даже больше человек. Как это способно отражаться на масштабах занятости в неформальном секторе, наглядно показывает опыт ряда стран Латинской Америки, перешедших от порога численности «менее 10 человек» к более низкому порогу «менее 5 человек». Этого чисто технического изменения было достаточно, чтобы доля занятых в неформальном секторе сократилась примерно на 10 п.п. [ILO, 2002а].

Резолюция 15-й МКСТ содержала также ряд важных пояснений, касавшихся некоторых промежуточных групп, с отнесением которых к формальному или неформальному секторам могут возникать затруднения. В частности, в ней отмечалось, что: 1) к неформальному сектору не следует относить лиц, занимающихся производством продукции в домашних хозяйствах исключительно для собственного потребления; 2) для специалистов (адвокатов, врачей, бухгалтеров и т. п.) критерии отнесения к тому или иному сектору должны быть теми же, что и для остальных профессиональных групп; 3) домашние работники должны выделяться в отдельную группу и желательно не включаться в число занятых в неформальном секторе (поскольку производимые ими услуги в отличие от тех, кто работает на предприятиях неформального сектора, не выносятся на рынок, а остаются внутри домохозяйств); 4) лица, занимающиеся несельскохозяйственной деятельностью, являются группой, по которой показатели «неформальности» должны рассчитываться в обязательном порядке (если оценки формируются по всему населению, ее необходимо выделять и показывать отдельно) [ILO, 1993].

На практике эти рекомендации выполняются далеко не всегда. Статистические службы некоторых стран причисляют к занятым в неформальном секторе также и лиц, производящих в ЛПХ продукцию только для собственного потребления; специалисты-индивидуалы часто квалифицируются как работающие в формальном, а не в неформальном секторе (на том основании, что большинство из них имеют лицензии на занятие соответствующей профессиональной деятельностью и платят налоги, по крайней мере, с части получаемых ими доходов); нередко к неформальному сектору приписывают также домашних работников; в одних странах численность занятых в нем рассчитывается для всего, в других – только для городского населения, в одних – с учетом несельскохозяйственной занятости, в других – без ее учета, и т. д.[22] Естественно, что введение любых дополнительных критериев (отраслевых, профессиональных, иных) способно существенно менять оценки масштабов занятости в неформальном секторе.

За первоначальным подходом МОТ закрепилось название «производственного» (productivity approach), поскольку, как уже отмечалось, он строится исходя из характеристик целых производственных единиц. Производственные единицы, действующие в неформальном секторе, наделяются экспертами МОТ следующими типичными чертами: 1) малые размеры; 2) семейная форма собственности; 3) опора на ресурсы местного происхождения; 4) низкая капиталоемкость; 5) спрос на навыки и умения, приобретаемые работниками вне системы формального образования; 6) отсутствие барьеров для входа и выхода; 7) функционирование в условиях нерегулируемых конкурентных рынков [Swaminathan, 1991]. Обобщенное описание неформального сектора, предложенное М. Липтоном, помимо малого размера предприятий включает: 1) совмещение в большинстве случаев одним лицом функций поставщика труда и поставщика капитала; 2) наличие совершенной или почти совершенной конкуренции; 3) преобладание некорпорированных предприятий с низким уровнем внутренней организации, на которые не распространяются законодательные ограничения, связанные с использованием труда (минимальная заработная плата и т. д.) или других производственных факторов (лицензии, квоты и т. д.) [Lipton, 1984].

Вместе с тем и в Резолюции 15-й МКСТ, и в позднейших решениях МОТ признавалось, что этот подход не охватывает многие важные аспекты проблемы неформальной занятости и что статистические измерения в этой области нуждаются в дальнейшем совершенствовании [ILO, 1993; CSO/India, 2001]. Действительно, многочисленные исследования, проводившиеся в последующие годы, продемонстрировали его серьезную ограниченность. Помимо множественности и нечеткости критериев выделения неформального сектора, производственный подход обладает еще одним существенным недостатком: при его использовании неучтенными остаются достаточно многочисленные группы работников, занятых на неформальной основе в формальном секторе, а также непосредственно в домашних хозяиствах[23].

Более широкая концептуальная рамка была предложена 17-й МКСТ в 2003 г. [ILO, 2003]. В выработанных ею Рекомендациях в статистическую практику было введено новое обобщающее понятие «неформальной экономики», которое позволило учесть многие дополнительные типы неформальной занятости, осуществляемой за пределами традиционно понимаемого «неформального сектора».

Под рубрику «неформальной экономики» попадают «все виды экономической активности работников и экономических единиц, которые – по закону или на практике – не охватываются или недостаточно охватываются формальными установлениями (arrangements)» [ILO, 2002a]. Такое расширенное понимание предполагает, что границы неформальной занятости должны определяться исходя из характеристик не целых производственных единиц (предприятий), а отдельных рабочих мест внутри них[24]. В соответствии с этим рабочие места квалифицируются как «неформальные» в тех случаях, когда «отношения занятости, по закону или по факту, не подпадают под действие национального трудового законодательства, налоговой системы, системы социального обеспечения или системы установленных льгот и гарантий (таких как предварительное уведомление в случае увольнения, выплата выходного пособия, оплата ежегодного отпуска или отпуска по временной нетрудоспособности и т. д.)» [ILO, 2003]. По сути, речь идет о любых формах трудовой деятельности, которые по тем или иным причинам ускользают, хотя бы частично, из-под контроля и надзора государства.

Замена единиц статистического наблюдения – рабочие места вместо предприятий – фактически означала переход от «производственного» подхода к «легалистскому» (legalistic approach)[25]. При таком подходе определяющим оказывается вопрос не о форме предприятий, а о соблюдении/несоблюдении вводимых государством формальных ограничений, касающихся использования и оплаты труда. Соответственно с «легалистской» точки зрения неформальная занятость – это «занятость, которая не регистрируется, не регулируется и не защищается государством» [Chen, 2006]. Такое может происходить либо потому, что оно в принципе не считает необходимым ограничивать ту или иную форму трудовой активности какими-либо формальными нормами и правилами, либо потому, что оно не располагает достаточными ресурсами для налаживания эффективного мониторинга и контроля за их соблюдением[26].