Двухпалатный парламент Российской Федерации - Олег Булаков

Насколько активно реализуется право законодательной инициативы Советом Федерации? В 2000 г. в Государственную Думу им было внесено 15 законопроектов. За этот же период времени нижняя палата приняла 104 федеральных закона.[245] Очевидно, что Совет Федерации предыдущего состава к реализации соответствующего права относился осторожно, что, возможно, было связано с непостоянным характером работы верхней палаты[246]. «Законодательством нельзя заниматься наездами», – заметил по этому поводу член Совета Федерации Р. Абдулатипов.[247] Уверен, переход палаты на профессиональную основу позволит ей предметно сконцентрироваться на законотворческой деятельности.

Конституционные параметры законодательной деятельности Совета Федерации мало отличаются от соответствующих установлений, адресованных верхним палатам парламентов других государств. Законодательная функция проистекает из теоретических постулатов, объясняющих предназначение двухпалатного парламента. Существование двух палат придает бóльшую устойчивость законодательству. Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным. Именно подобным образом объясняли необходимость второй палаты Дж. Мэдисон и А. Гамильтон. С их точки зрения, Сенат призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства.[248]

Одобрял опыт американского парламентаризма также Алексис де Токвиль, показавший, что привилегия сенаторов быть избранными на многолетний период продиктована тем, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из опытных в делах людей. По его мнению, такая мера есть первейшая необходимость для общества.[249] Уэйд и Филлипс свидетельствуют, что палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции палаты общин.[250]

Несомненно, большая часть законопроектов вносится и формулируется в нижних палатах, тогда как вторые палаты обычно оказывают меньшее влияние на процесс законотворчества в ходе обсуждения законопроектов в комитетах или на совместных заседаниях двух палат (в частности, вследствие меньшей численности). Тем не менее вторая палата может обладать значительными полномочиями, иногда превышающими полномочия нижней палаты в ряде важных областей. Во многих случаях она играет заметную роль в законода тельном процессе – равную или даже превышающую роль нижней палаты (как в США по вопросам внешней политики).

Как правило, объем полномочий верхних палат выше всего в законодательной сфере, где вторые палаты, подобно итальянскому Сенату, могут обладать полномочиями, равными полномочиям нижней палаты. Однако гораздо чаще права второй палаты более ограничены, особенно когда речь идет о финансовых вопросах и конституционных реформах. В названных сферах возможности второй палаты выступать с законодательными инициативами, а также вносить поправки в законопроекты по большей части невелики. Право верхней палаты налагать вето на законопроекты обычно имеет отлагательный, а не абсолютный характер – примерно на год у британской палаты лордов или на 2 месяца – в Австрии и Испании.

Законодательные функции могут быть подразделены по различным основаниям. Например, некоторые авторы[251] выделяют два вида законодательных функций, в зависимости от предмета регулирования:

– законодательная деятельность Федерального Собрания в области государственного, гражданского и уголовного права и международных отношений (законодательное регулирование федерализма и местного самоуправления; законодательство в области национальных отношений; регулирование государственного строительства; права человека и гражданское общество; законодательство в области безопасности и международных отношений; регулирование гражданских отношений);

– законодательные механизмы формирования социально-экономической политики (механизмы государственного регулирования экономики; государственный протекционизм на отечественных рынках; развитие предпринимательства и формирование нового хозяйственного устройства; законодательное регулирование социальной сферы).

Возможно подразделение законодательных функций вторых палат парламентов по объекту принятия (конституции, конституционные, органические законы, текущее законодательство, и как подвид – принятие подзаконных актов).

Один из вариантов классификации полномочий верхних палат парламента – полномочия на различных стадиях законодательного процесса.

Таковы теоретические суждения, составившие базу законотворческой деятельности верхних палат парламентов. Главная практическая цель, преследуемая при этом, заключается в оптимизации законодательного процесса, улучшении качества законов.

Сфера законодательной деятельности верхних палат парламентов в зарубежных странах и в Совете Федерации Федерального Собрания РФ в том числе, может быть условно разделена на следующие функции.

Непосредственно нормотворчество: участие в законодательном процессе и принятие иных нормативных актов (палаты Федерального Собрания России, например, вправе принимать постановления, которые могут иметь нормативный характер), является значимой прерогативой парламента.

Участие в законодательном процессе верхних палат парламента проявляется в различных объемах.

Исходя из стадий законодательного процесса, рассмотрим в сравнительном анализе полномочия верхних палат парламентов.

Законодательная функция Совета Федерации выражается прежде всего в праве законодательной инициативы, принадлежащей этой палате и ее членам в соответствии с ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции России.

Порядок осуществления законодательных полномочий Совета Федерации определяется законодательной процедурой, т. е. официально установленным и регламентированным Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами порядком внесения законопроектов в Государственную Думу, рассмотрение законопроектов и принятие законов палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также их подписание и обнародование Президентом Российской Федерации. Участие Совета Федерации в законодательной процедуре имеет соответствующие особенности в зависимости от вида принимаемых законов.

Однако при наличии этих особенностей место и роль Совета Федерации в осуществлении законодательной компетенции Федерального Собрания Российской Федерации определяются прежде всего общими принципами, принятыми в мировой парламентской практике.

Конституцией предусмотрено, что федеральные законы по важнейшим вопросам государственной жизни подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам. На практике он рассматривает абсолютное большинство законов, принятых Государственной Думой.

Совет Федерации наделен «слабыми» (в отличие, например, от Бундесрата ФРГ) полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и федеральные законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку его вето на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В то же время Совет Федерации является «сильной» палатой в отношении федеральных конституционных законов и законов Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию: его одобрение является обязательным для их принятия Федеральным Собранием Российской Федерации. Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, путем преодоления обеими палатами парламента президентского вето.

Все верхние палаты парламентов европейских стран, кроме первой палаты Генеральных штатов Нидерландов, имеют право законодательной инициативы. Но практически почти везде подавляющее большинство законопроектов вносится правительством и в большинстве случаев (за исключением вышеназванных стран) – первоначально в нижнюю палату. В некоторых странах это последнее правило действует с оговорками. Во Франции в нижнюю палату – Национальное Собрание – в обязательном порядке вносятся законопроекты, касающиеся финансов, другие же могут вноситься в любую из палат. В Германии Бундесрат рассматривает концепцию законопроектов до внесения их в Бундестаг и может в пределах шести недель сформулировать свою позицию, которая, впрочем, не является обязывающей для других участников законодательной процедуры.