Двухпалатный парламент Российской Федерации - Олег Булаков

Юридическая литература по парламентаризму полна разнообразных формулировок, обозначающих деятельность парламентов: «парламентские функции», «компетенция парламента», «парламентские полномочия» и т. д. В настоящем исследовании эти термины употребляются как элементы одной известной юридической конструкции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций, ее структура складывается из предметов ведения и полномочий органа.[223] «Компетенция парламента, – пишет М. В. Баглай, – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти».[224]

Функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий: «специальная компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законах».[225] Согласно И. В. Гранкину, специальные предметы ведения палат Федерального Собрания (ст. 102, 103) одновременно могут рассматриваться и как полномочия[226].

Таким образом, функции Совета Федерации могут быть раскрыты не только через обобщенную юридическую категорию – компетенцию, но и ее отдельные составляющие: предмет ведения или полномочия. Очевидно, что такой подход нашел распространение в юридической литературе по проблемам парламентаризма. Однако основания его применения авторами различны. Так, для С. А. Авакьяна, как было указано выше, компетенция Федерального Собрания не существует в принципе, он оперирует другой категорией – «полномочия палат».

В ст. 102, 103 предметы ведения палат излагаются одновременно с их полномочиями. Таким образом, речь идет только о форме, особенностях законодательной техники, а не о содержательной стороне.

В принципе мнения большинства ученых сходятся при определении функций парламента. При этом не следует забывать, что функции находят свое проявление в полномочиях парламентов. Первым основанием классификации полномочий парламента является сфера деятельности.

М. Дюверже, например, к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные (назначение отдельных членов исполнительных органов, контроль над органами исполнительной власти, введение чрезвычайного положения, решения по управлению государственным имуществом и т. п.), судебные (назначение на некоторые судейские должности, смягчение наказаний и т. д.), полномочия по принятию и пересмотру конституции.[227]

Для сравнения можно предложить классификацию полномочий парламента, предложенную английским исследователем Д. Кумбсом, который выделяет пять групп таких полномочий: воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т. п.); издание законов; утверждение бюджета; контроль за администрацией (депутатский запрос, специальные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т. д.); организация работы самого парламента.[228]

По форме закрепления можно выделить: конституционные полномочия (к примеру, утверждение указа Президента России о введении чрезвычайного положения п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции); законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); регламентные полномочия, выраженные в Регламенте верхней палаты (право парламентского запроса Совета Федерации – ст. 81).

Если исходить из другого критерия – направления деятельности, то функции парламента можно подразделить на две группы: внутригосударственные и внешнегосударственные функции. При выполнении и той, и другой функции может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и деятельность по принятию одноразовых ненормативных актов. Период конца XIX – начала XX в. охарактеризовался активизацией парламентов в сфере внешней политики соответствующих государств, в то время как в XVII – первой половине XIX в. счита лось, что внешняя политика является прерогативой органов исполнительной власти. Вторая половина XX в., несмотря на противоречивость процессов эволюции парламентаризма, все же демонстрирует в целом возрастание роли парламентов во внешнеполитической области и усиление интереса парламентариев к внешней политике, что показано, в частности, в исследованиях А. С. Кожемякова.[229] Одним из проявлений активизации парламентов во внешнеполитической сфере является развитие межпарламентских связей. Наряду с двусторонним сотрудничеством парламентов различных стран, в международных организациях создаются органы, формируемые из представителей национальных парламентов. Появились и межпарламентские международные организации.[230]

Не подвергая сомнению значимость законодательной, представительной и контрольной функций, различные исследователи отдают предпочтение одной из этой триады, ставя ее на первое место.

Так, Уэйд и Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью. Затем, по их версии, следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название «разные функции». В него включаются: судебные функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение; представления о смещении должностных лиц.[231]. Б. С. Крылов, объясняя, почему английские юристы отдают предпочтение функции контроля над правительством, указывает, что это традиция, проистекающая из взглядов буржуазных политических деятелей XIX в. Именно тогда ими была сформулирована задача, стоящая перед парламентом – осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти.[232]

Исследователь немецкого парламента Ю. П. Урьяс отмечает, что германские государствоведы указывают на пять его функций. Это представительство нации; политическое волеобразование; законодательство; формирование правительства и контроль за его деятельностью. Любопытна ссылка Ю. П. Урьяса на мнение самих немецких парламентариев, высказанное в ходе специального опроса. Они поставили функцию представительства на последнее место.[233] Немецкие авторы Г. Кляйн и В. Цее, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствование; формирование других органов; политическое волеобразование и контроль за правительством; представительство нации. Центральное место парламента, по их мнению, заключается в формировании государственной воли. Они объясняют это фактором постоянного соревнования парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в обществе.[234]

Авторский коллектив под руководством профессора Б. А. Страшуна полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, т. е. принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. Кроме того, парламент контролирует исполнительную власть.[235] И. А. Алебастрова важнейшими функциями парламентов называет законотворчество, представительство и контроль.[236]

Такое множество суждений находит объяснение. Исторические и политические традиции, предпочтения ученых, научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. К примеру, немецкие специалисты не скрывают того обстоятельства, что пять функций парламента ФРГ базируются на схеме, предложенной английским государствоведом У. Беджготом еще в 60-е годы XIX столетия. Одним словом, данный вопрос решается во многом эмпирическим путем. Применительно к Российской Федерации его следует решать таким образом, как это подсказывает Конституция РФ. В ст. 94 установлено: парламент Российской Федерации является представительная и законодательным органом. Потому первой функцией российского парламента выступает представительная, далее законодательная и контрольная функции.

Представительные, законодательные и контрольные функции присущи парламентам любых государств, а в случае их двухпалатной организации они в разных пропорциях проецируются на обе палаты, подчеркивая их различное политико-правовое назначение. Соответственно функции Совета Федерации производны от функций Федерального Собрания, а потому они увязываются вместе при рассмотрении вопроса о значении верхней палаты в структуре парламента. При этом вполне оправдано сопоставление функциональной роли Совета Федерации с аналогичной миссией верхних палат парламентов других стран.