Государственно-частное партнерство в жилищной сфере - Наталия Рогожина

ГЧП также должно выстраивать хорошие рабочие взаимоотношения с инвесторами, которые обеспечивают дополнительное финансирование проекта. Инвестиции обычно предоставляются частными компаниями, участниками ГЧП. Помимо партнеров, к финансированию проекта могут быть привлечены и другие организации, не являющиеся членами ГЧП. Поскольку инвесторы получают доход на вложенный капитал только после погашения ГЧП всех долговых обязательств, такое финансирование является высоко рискованным для инвесторов и поэтому наиболее дорогим способом финансирования проекта. Несмотря на это, инвестиционное финансирование играет определенную роль наряду с кредитованием, и нередко наличие инвестиционных контрактов повышает уверенность кредиторов в надежности проекта и желание его кредитовать.

Для проектов по строительству доступного жилья и развития городской инфраструктуры обычно привлекаются заинтересованные неприбыльные организации, которые также проводят оценку стоимости проекта для публичных органов. В отличие от участников партнерства взаимоотношения между этими сторонами юридически не регулируются, ограничения со стороны публичных органов на партнерство с неприбыльными организациями в городской сфере могут снизить его успех. Для успеха проекта и привлечения сторонних организаций необходимы обеспечение прозрачных и ответственных взаимоотношений с заинтересованными организациями и включение их в процесс принятия решений. Заинтересованные публичные группы должны осуществлять общественный контроль за деятельностью частных партнеров в целях недопущения чрезмерных затрат либо, наоборот, экономии затрат за счет нарушения требований безопасности и качества результатов проекта, а также ориентации кредиторов главным образом на показатели прибыльности, а не на результаты проекта. В противном случае партнерство на законном основании может быть прекращено с выплатой государству компенсации.

1.3. Основные принципы, инструменты и методы формирования ГЧП

Анализ лучших практик ГЧП в зарубежных странах позволил экспертам выявить ключевые принципы, инструменты и методы, определяющие успех реализации проектов в рамках ГЧП. Были выделены восемь основных принципов.

1. Преобладание интересов государства.

2. Меры по обеспечению контроля и прозрачности процедур и затрат должны охватывать все жизненные стадии проекта.

3. Проект ГПЧ должен быть тщательно спланирован, содержать хорошо проработанные виды и объемы работ, а также четко сформулированные цели.

4. Целесообразность проекта должна быть обоснована, соответствовать критериям и целям, установленным инициатором проекта.

5. Выбранная модель ГЧП должна обеспечивать экономию затрат и времени, распределение рисков.

6. Тендерные процедуры при формировании ГЧП должны основываться на принципах конкуренции, справедливости и предварительного анализа участников партнерства.

7. Городской (публичный) сектор ГЧП должен отражать интересы местного сообщества и интегрировать в проект ключевые заинтересованные организации.

8. Проект должен регулироваться детально проработанным контрактом.

По мнению экспертов, изучивших опыт ГЧП в разных странах5, важно понимать, что не все проекты развития городов необходимо реализовывать, создавая партнерство. Существует большое разнообразие городских проектов с уникальными характеристиками и требованиями к механизмам управления и реализации, схемам финансирования и контроля. Степень участия частного бизнеса в проекте должна быть тщательно обоснована, оценена с точки зрения соответствия требованиям целей государства.

После того, как цели проекта детально увязаны с государственными интересами, следует стадия проработки финансовых инструментов, оценки альтернативных схем. Одним из лучших способов оценки проекта считается проведение анализа соотношения цены и качества6. Этот наиболее распространенный метод фокусируется на показателях, в соответствии с которыми определяются риск и способы его локализации, а также затраты государства на это с помощью специального теста – the Public Sector Comparator (PSC). Данный тест позволяет оценить необходимые затраты, экономию от ГЧП при наиболее эффективном достижении публичных целей контракта. Проведение анализа и выбор инструментов реализации проекта должен проводиться независимыми институтами.

Проекты ГПЧ требуют реализации комплексного подхода, заключающегося в рассмотрении всех аспектов реализации проекта (затраты, структурные проблемы и др.) в долгосрочной перспективе. К примеру, могут быть допущены менее жесткие требования к стоимости материалов, используемых для создания объектов инфраструктуры, учитывая тот факт, что более дорогие материалы окажутся надежнее на протяжении длительного срока. На стадии согласования проекта необходимо понимать, что успех ГЧП для публичного сектора возможен при рассмотрении всего комплекса долгосрочных эффектов проекта и связи результатов проекта с другими секторами городской экономики, такими как транспортная инфраструктура, сфера медицинского обслуживания и др., а также с политической и институциональной средой.

1.4. Модели ГЧП

Модели ГЧП могут иметь разные формы. Выбор модели зависит от различных факторов, связанных с особенностями рыночного сектора и типа реализуемого проекта. Модель выбирается с точки зрения обеспечения эффективного, качественного оказания услуг и оптимизации затрат. Основными факторами, различающими модели ГЧП, являются степень включения частного сектора в партнерство и уровень риска, который приходится на частный сектор.

В общем виде наиболее «правильной» моделью ГЧП является совместная модель, согласно которой частный и публичный секторы договариваются о разделении между собой рисков и доходов конкретного проекта. Но на практике применяются разные модели, отличающиеся набором функций частного сектора в партнерстве, сферами принятия решений. Партнерство с частным сектором может быть сведено к предоставлению консультативных услуг государственным и муниципальным органам. Это так называемая консультативная модель. Другой моделью является модель долевого участия, при которой публичный сектор предоставляет средства частному партнеру при условии, что последний берет на себя реализацию и управление проектом. Модель местного развития предполагает, что частный и публичный секторы направляют совместные усилия на достижение общей цели на определенной территории.

В последнее время развитие получили модели, комбинирующие особенности и отдельные черты вышеназванных подходов в целях решения новых уникальных задач, с которыми сталкиваются местные правительства. К примеру, объединение нескольких небольших проектов в одном контракте с одним частным партнером в целях повышения конкурентной привлекательности проекта для частного сектора и сокращения транзакционных издержек. Другой вариант состоит в том, что учреждается совместная компания с публичным сектором, которая на конкурсной основе включается в реализацию проекта на начальной стадии работы. Последующие стадии проекта управляются публичным сектором, но осуществляются стратегическим партнером, участие которого на первой стадии позволяет адекватно оценить будущие издержки. Пошаговое партнерство также позволяет публичному сектору продолжать или прекратить сотрудничество с различными партнерами в зависимости от качества их работы.

Публичный и частный секторы могут также сформировать модель альянса, при которой оба сектора договариваются о совместных строительстве, проектировании, финансировании, управлении и содержании объекта.

Эксперты выделяют восемь основных моделей ГЧП7.

1. Проектирование – строительство (Design-Build).

Частный сектор проводит проектные работы и строит инфраструктуру, соответствующую требованиям публичного сектора. Зачастую устанавливается фиксированная цена, поэтому риск удорожания проекта перекладывается на частный сектор. Многие эксперты не относят эту модель к модели ГЧП.

2. Финансирование (участие в финансировании) (Finance Only).

Частные организации, обычно финансирующие сферу услуг, непосредственно финансируют проект либо применяют различные механизмы, такие как долгосрочный лизинг или эмиссия облигаций.

3. Эксплуатация – обслуживание (Operation and Maintenance Contract).

Частный партнер в соответствии с контрактом и в течение установленного срока эксплуатирует и поддерживает активы, принадлежащие государству (муниципалитету). Собственность на активы остается у публичного партнера.

4. Строительство – финансирование (Build-Finance).

Частный сектор строит объект и финансирует капитальные затраты только в течение периода строительства.

5. Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация (Design-Build-Finance-Operate).