Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012 - Михаил Митюков

Естественно, что вопрос о правовой природе Конституционного совещания является одним из дискуссионных в современном конституционном праве России. Президент РФ, открывая Конституционное совещание, подчеркивал его совещательно согласовательное назначение. Подобную позицию высказал в литературе и С. А. Авакьян15. В. Л. Шейнис, полагая, что Конституционное совещание не могло быть не чем иным, как консультативным органом, в то же время отмечал его «позитивную роль» в устранении либо смягчении ряда дефектов «президентского» проекта Конституции16. По мнению Н. В. Варламовой, созванное в июне 1993 г. Конституционное совещание рассматривалось как «промежуточная» стадия конституционного процесса (своего рода «предпринятие»), необходимая для легитимации президентского проекта. С точки зрения репрезентативности этот орган формировался на основе делегирования и являлся «искусственно сконструированным представительством». Историческим аналогом подготовки проекта Конституции Российской Федерации 1993 года, а затем его принятием является конституционный процесс во Франции 1958 г.17 А. Н. Медушевский считает Конституционное совещание «по существу, институирующей властью», сформированной исполнительной властью и находящейся в полной зависимости от нее. При этом автор не отрицает, что оно – аналог опыта подобных «институтов в разных странах Нового и Новейшего времени»18.

Легитимный характер Конституционному совещанию придавал не только его представительный характер, но и «мандат», данный президенту Всероссийским референдумом 25 апреля 1993 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г. Порядок работы Конституционного совещания также имел под собой организационно-правовую основу в виде Регламента, утвержденного Указом Президента от 2 июня 1993 г. № 840, четко определившим работу в пленарных заседаниях и в группах представителей (таких групп было образовано – пять), а также в рабочей комиссии по доработке проекта Конституции19.

Несмотря на острую оппозицию идее Конституционного совещания со стороны руководства Верховного Совета и определенных политических сил, она была воспринята обществом. И уже по состоянию на 4 июня 1993 г. на опубликованный в печати проект Конституции, подлежащий рассмотрению и доработке на Конституционном совещании, поступило более 2 тыс. содержательных поправок, которые выражали интересы как противоборствующих политических сил, так и населения страны, объектив но заинтересованного в стабильном развитии государства. Это были также предложения от 15 республик, 63 краев и областей, депутатов, граждан России20.

С открытием 5 июня 1993 г. пленарного заседания Конституционного совещания конституционная реформа вступила в решающую фазу. Началась работа над проектом Конституции, закрепляющим вошедшие в нашу жизнь такие политические и юридические институты, как частная собственность, Федеративный договор, президентская власть, конституционный контроль, многопартийность. Результатом этой работы, как тогда отмечалось на Конституционном совещании, должен был стать документ, гарантирующий единство страны и стабильность общественной жизни, ликвидирующий конституционную основу для политических кризисов. «Надо построить российскую государственность, – подчеркивалось Президентом на Конституционном совещании, – государственность свободы, государственность права, государственность процветания». Переходом к такой демократической государственности могли быть только конституционные реконструкции органов представительной власти, создание выверенного баланса между законодательной и исполнительной властью, реальный федерализм как важное условие единства Российского государства и широкое местное самоуправление как компонент стабильности.

Дальнейшая содержательная работа Конституционного совещания сначала проводилась, главным образом, в форме групп представителей:

1) федеральных органов государственной власти (координаторы В. С. Черномырдин и А. М. Яковлев);

2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (координаторы С. М. Шахрай, В. А. Степанов, А. С. Тяжлов);

3) местного самоуправления (координаторы Ю. Ф. Яров и Б. А. Золотухин);

4) политических партий, общественных движений, профсоюзов и конфессий (А. А. Собчак, В. Л. Шейнис);

5) товаропроизводителей и предпринимателей (В. Ф. Шумейко и С. С. Алексеев)21.

Аналитическая деятельность, обобщающая результаты работы групп представителей, а также обсуждение концептуальных ключевых проблем проводились в рабочей комиссии по доработке проекта Конституции, возглавляемой С. А. Филатовым. Распоряжением Президента Российской Федерации от 26 мая 1993 г. № 386-рп в целях обеспечения своевременной подготовки материалов к Конституционному совещанию была образована оперативная группа по анализу и обобщению предложений и замечаний по проекту Конституции Российской Федерации во главе с заместителем начальника Государственно-правового управления Президента А. Я. Сливой. В состав группы вошли ученые (В. Е. Гулиев, И. П. Ильинский, Л. С. Мамут, В. А. Туманов, С. А. Хохлов, С. И. Шишкин) и специалисты Администрации Президента, Аппарата Правительства и Минюста Российской Федерации (А. В. Маслов, И. Г. Цыганенко, Н. А. Хованский)22.

В период деятельности Конституционного совещания с 5 июня по 10 ноября состоялось: пленарных заседаний Конституционного совещания – 5 (5, 10, 16, 26 июня и 12 июля), заседаний групп представителей – 63, заседаний комиссий по доработке Конституции – 34, Общественной палаты – 4, Государственной палаты – 1). Уже к середине июля в адрес Конституционного совещания поступило более 5 тыс. предложений и замечаний от граждан, их объединений, научных учреждений, федеральных, региональных и местных органов. В ходе работы Конституционного совещания к этому времени предложено еще свыше 500 поправок к проекту. Рабочей комиссии по итогам рассмотрения поправок изменено более 200 положений проекта и дополнительно включено в него 36 принципиально новых норм. Без изменений воспроизведены в доработанном документе только 3 (из 133) статьи первоначального текста. Таким образом, уже в начале июля Конституционным совещанием был создан новый вариант Основного закона23.

Были выслушаны поправки, предложения, замечания, реплики, мнения и заявления 573 участников Конституционного совещания, большинство из которых выступали многократно24. В числе их представители юридической науки: С. С. Алексеев, М. В. Баглай, А. М. Барнашов, Н. А. Богданова, Ф. М. Бурлацкий, Р. В. Васильев, А. Б. Венгеров, В. Т. Кабышев, А. И. Ковлер, В. Н. Кудрявцев, М. И. Кукушкин, О. Э. Лейст, И. И. Лукашук, A. В. Мицкевич, В. В. Невинский, И. Л. Петрухин, В. А. Рахмилович, В. М. Савицкий, Б. А. Страшун, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, В. Е. Чиркин, К. Ф. Шеремет, Л. М. Энтин, А. М. Яковлев и многие другие. Характерным являлось и вовлечение в процесс обсуждения проекта Конституции иностранных экспертов (М. Лесажа, Ст. Холмса и др.)25 и Венецианской комиссии26.

В качестве «промежуточных» результатов деятельности Конституционного совещания в архивах ждет своих исследователей не менее семи редакций Конституции РФ (от 26 июня, 6 и 12 июля, 29 и 30 октября, 5 и 8 ноября 1993 г.), каждая из которых выражает определенный этап в многотрудных дискуссиях формирования окончательного текста Конституции27.

Впервые в российской конституционной практике в доработке Конституции, в решении спорных юридических вопросов был применен институт конституционного арбитража, организованного распоряжением Президента Российской Федерации от 24 июня 1993 г. в виде специальной Комиссии конституционного арбитража Конституционного совещания, членами которой являлись видные российские ученые правоведы В. Н. Кудрявцев, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, Ю. А. Калмыков, А. М. Яковлев, B. Ф. Яковлев и многие крупные юристы практики, в том числе судьи Конституционного суда Российской Федерации, руководители Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Состоялось 17 решений Комиссии конституционного арбитража по проблемам способа принятия Конституции, толкования понятия «конституционный строй», пределов самостоятельности местного самоуправления, порядка назначения председателя правительства, полномочий президента в определении направлений внутренней политики, расширения круга субъектов законодательной инициативы, функций прокуратуры и др.28

Рекомендации Конституционного арбитража как высоко авторитетного органа, как правило, воспринимались Конституционным совещанием и Президентом РФ, хотя отдельными политиками ставились под сомнение решения этого органа. В частности, С. М. Шахрай в письме Б. Н. Ельцину (не позднее 7 июля 1993 г.) писал: «…рекомендации Конституционного арбитража не могут рассматриваться как «истина в последней инстанции», поскольку в основе своей (из-за участия в их заседаниях «московского» большинства) не учитывают многие принципиальные требования представителей республик и регионов»29.