Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012 - Михаил Митюков

Результаты оказались весьма противоречивыми. С одной стороны, такие приобретения цивилизованного демократического государства, как закрепление путем поправок политического плюрализма, принципа разделения властей (в то время, конечно, весьма формального), учреждение института президента и проведение первых его выборов, создание Конституционного суда и основ для судебной реформы, включение в Конституцию содержания Декларации прав и свобод человека и гражданина и Федеративного договора; с другой стороны, большое количество изменений и дополнений в Конституцию привели к главному пороку – противоречию между старым и новым, возник серьезный дисбаланс законодательной и исполнительной властей. Конституционная декларация приверженности принципу разделения властей на практике сводилась на нет сохранением ст. 104 прежней Конституции РСФСР о полновластии Съезда народных депутатов. Все это ослабляло государственную власть, что ставило под сомнение самопродолжение строительства демократической российской государственности и судьбу реформ.

Каждое из названных направлений оказалось малопродуктивным. Первое в течение трех лет не могло выдать окончательный, одобренный Верховным Советом и субъектами Федерации, проект, а второе направление вело к углублению конфронтации между ветвями власти, к ее ослаблению и в конечном итоге к всеобщей безответственности.

Результаты апрельского референдума 1993 г. предопределили экономические и политические причины интенсивной подготовки проекта новой Конституции, концептуально отличающегося от тех подходов, которые господствовали в Конституционной комиссии и законодательной практике Верховного Совета.

29 апреля 1993 г. на совещании руководителей республик в составе Российской Федерации, глав администраций краев, областей, автономных образований и городов федерального значения Президент России Б. Ельцин среди политических причин, обусловливающих изменение хода работы над проектом Конституции, назвал следующие: «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика мирным путем стала Российской Федерацией. Государство сменило не только свою «юридическую личность», но и общественный строй… а Конституция у нас пока старая, с большим количеством изменений и дополнений. Этот Основной закон тянет государство назад, в прошлое. С прошлым, понятно, порвать нельзя, историческую память нужно сохранять, но надо идти вперед, жить по новым нормам и правилам, конечно, если эти правила соответствуют действительности, внутри не противоречат друг другу, как это имеет место в действующей Конституции. Поэтому Российской Федерации нужен новый Основной закон»8.

Тогда же президентом, как председателем Конституционной комиссии, был представлен проект новой Конституции. Проект был комплексным, он вобрал в себя все лучшее из получивших политический резонанс конституционных проектов, в том числе и идеи проекта, поддерживаемого Съездом. Он уже фактически был частично действующим благодаря Федеративному договору. С точки зрения содержательной, как подчеркивал профессор С. С. Алексеев, главными в этом документе являлись общезначимые ценности цивилизации, апробированные и действующие в мире, такие как свобода, собственность, обеспеченность личности, ее защищенность. В этом аспекте существенное влияние на проект имели идеи А. Д. Сахарова. Пять главных положений пронизывали проект: человек, крепкая стабильная власть, экономическая свобода на основе закона, правосудие и действительная федерация9.

В представленном президентом проекте Конституции РФ были интегрированы положения, содержащиеся в проектах, подготовленных: рабочей группой Конституционной комиссии, рабочей группой под руководством С. М. Шахрая (вариант «О»)10, международным фондом «Реформа» (А. А. Мишин, Ю. И. Скуратов)11 и рабочей группой РДДР (А. А. Собчак, С. С. Алексеев, Ю. Х. Калмыков, С. А. Хохлов и др.). Во всех этих проектах содержались положения о правах и свободах человека в России как демократическом, правовом, светском, федеративном государстве с республиканской формой правления. Эти базовые положения непосредственно отражены в «интегрированном» проекте. В нем в качестве исходного взят принцип президентской республики (в интерпретации А. А. Мишина и С. М. Шахрая). Непосредственно из проекта рабочей группы Конституционной комиссии в «интегрированный» документ включены преамбула, основные положения о народовластии и суверенитете, общие положения о правах и свободах (неотчуждаемость, равенство, пределы осуществления), положения о гражданстве, основных гарантиях прав и свобод, отдельных обязанностях граждан (защита Отечества, охрана окружающей среды), составе Российской Федерации и изменении границ между ее субъектами, положение о государственном языке, принципах правосудия.

Из проекта, подготовленного под руководством С. М. Шахрая, в «интегрированный» проект включены положения о защите прав и свобод, основные положения о государственном устройстве, правовой и судебной системах, местном самоуправлении. Использованы также главные положения о двухпалатном парламенте, порядке принятия федеральных законов, порядке выборов и полномочиях президента.

Проект международного фонда «Реформа» использован как основа для определения ряда прав и свобод граждан (презумпция невиновности, недопустимость обратной силы закона, устанавливающего ответственность, обеспечение образования граждан, свобода творчества, общие принципы избирательного права, запрет цензуры). Из этого проекта заимствованы схема формирования двухпалатного парламента, положения о статусе президента как главы государства, положение о компетенции высших судебных органов и принципах правосудия.

Проект РДДР использован при определении общих положений о президенте как главе государства, принципах разделения властей, характеристике России как светского государства, положений о частной собственности, свободном обращении товаров, недопустимости обременительных налогов, порядке формирования правительства и способах разрешения правительственного кризиса.

В «интегрированном» варианте проекта нашли отражение выводы и положения, предложенные на совещании юристов у Президента РФ 9 апреля 1993 г.12

Президентом была выдвинута идея подготовки проекта Конституции, его доработка в специально созданном широко представительном органе в Конституционном совещании. Эта идея во многом была необычна, ее эффективность и демократизм можно оценить уже сейчас, не дожидаясь оценки историков в будущем.

Первоначально, как известно, президент колебался в выборе организационной формы создаваемого института по доработке проекта Конституции. На одном из совещаний с юристами, состоявшемся в апреле 1993 г., он заинтересовался дореволюционным опытом разрешения кризиса, связанного с роспуском второй Государственной Думы (в либеральной до 1917 г. и в советской историографии именуемым «третьеиюньским государственным переворотом»). У него созрела мысль создать Конституционное собрание или Конституционное совещание, и в таком альтернативном варианте она была высказана 29 апреля 1993 г. Как вспоминает помощник президента Ю. Батурин, по его совету глава государства сделал акцент на более осторожный вариант – Конституционное совещание, дающее более широкий правовой простор для работы над проектом и последующих действий.

В отличие от Конституционной комиссии (в составе лишь 101 депутата) в Конституционном совещании над проектом Конституции работали по четыре представителя от каждого субъекта Российской Федерации, 65 представителей президента и правительства, 134 представителя федеральных органов государственной власти, в том числе 95 членов Конституционной комиссии, представители от каждой фракции народных депутатов Российской Федерации, 250 представителей местного самоуправления, политических партий, общественных организаций, массовых движений, профсоюзов, товаропроизводителей, предпринимателей, религиозных конфессий. В работе Конституционного совещания принимали участие представители Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры, а также члены рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации. В общей сложности в работе Конституционного совещания участвовало не более 765 человек13. Таким образом, Конституционное совещание, по существу, представляло собой подобие Учредительного собрания, выражающего практически все спектры политической жизни государства14.

Естественно, что вопрос о правовой природе Конституционного совещания является одним из дискуссионных в современном конституционном праве России. Президент РФ, открывая Конституционное совещание, подчеркивал его совещательно согласовательное назначение. Подобную позицию высказал в литературе и С. А. Авакьян15. В. Л. Шейнис, полагая, что Конституционное совещание не могло быть не чем иным, как консультативным органом, в то же время отмечал его «позитивную роль» в устранении либо смягчении ряда дефектов «президентского» проекта Конституции16. По мнению Н. В. Варламовой, созванное в июне 1993 г. Конституционное совещание рассматривалось как «промежуточная» стадия конституционного процесса (своего рода «предпринятие»), необходимая для легитимации президентского проекта. С точки зрения репрезентативности этот орган формировался на основе делегирования и являлся «искусственно сконструированным представительством». Историческим аналогом подготовки проекта Конституции Российской Федерации 1993 года, а затем его принятием является конституционный процесс во Франции 1958 г.17 А. Н. Медушевский считает Конституционное совещание «по существу, институирующей властью», сформированной исполнительной властью и находящейся в полной зависимости от нее. При этом автор не отрицает, что оно – аналог опыта подобных «институтов в разных странах Нового и Новейшего времени»18.