Компетентность в современном обществе - Джон Равен

Это всего лишь примеры. А суть в том, что для эффективной деятельности государственных служб в их рядах должно быть место тем, кто сможет бесстрашно исследовать и разоблачать дефекты и причины неэффективности государственной политики. Если места таким людям не найдется, то общественность потребует сокращения числа государственных служащих. И тем самым мы зарежем курицу, несущую золотые яйца.

Хотя в прошлом любая из вышеперечисленных ролей считалась неприемлемой для государственного служащего, сейчас государственные службы просто не могут выполнять без них свою работу. И нужны не просто люди, играющие эти роли, но люди, обеспеченные сетью организационных связей, которые будут легализовать их действия и обеспечивать им поддержку в трудное время.

Новые ожидания от государственных служб

Остановимся подробнее еще на ряде следствий из сказанного выше о государственных службах.

1. Большинство проблем, с которыми сейчас сталкивается общественный сектор, не является специфическими для традиционных четко очерченных областей, таких как здравоохранение, образование или промышленность, а относится к функционированию общества в целом или к связям между этими областями. Поэтому подобные проблемы часто воспринимаются (и сбрасываются со счетов) как «политические» и, следовательно, как лежащие вне сферы компетенции государственной службы. Но, к сожалению, выделить должное время и соответствующие ресурсы на анализ и устранение этих проблем могут только государственные служащие.

2. Проблемы, касающиеся взаимосвязей между различными областями общественной жизни, невозможно решить путем создания крупных организаций – таких, например, как Министерство окружающей среды. Наладить необходимые связи удастся не посредством иерархических структур, а только благодаря созданию организационных сетей с многочисленными «боковыми» разветвлениями.

3. Государственным служащим насущно необходимы новые теоретические схемы для анализа работы общества, своей собственной роли и роли других людей в обществе. Следовательно, пора привлечь специалистов в области социальных наук к анализу характера современного общества, существующих в нем учреждений, представлений и средств, необходимых для успешного управления им.

4. Необходимы новые представления, понятия и средства, позволяющие возложить на государственных служащих личную и коллективную ответственность за максимально эффективное использование доступных государственным службам и обществу человеческих ресурсов и за стимуляцию инициативы, свободы действий, гибкости и принятия личной ответственности всеми членами социума.

5. Необходимы новые представления и средства для проведения разнообразных государственных стратегий, позволяющих эффективно выявлять индивидуальный потенциал отдельных членов общества и удовлетворять их индивидуальные потребности. Таким образом, необходимы новые средства для планирования, проведения и оценки государственной политики. А следовательно, срочно требуются научно-исследовательские разработки, способные выработать такого рода представления и соответствующие инструментальные средства.

6. Многие проблемы, которые пытаются решать государственные службы, имеют широкий кросс-культурный масштаб. Следовательно, необходимы научно-исследовательские разработки для анализа, к примеру, внутри– и внешнеполитических последствий тех или иных стратегий ценообразования на те или иные товары и услуги, для изучения результатов стимуляции тех или иных нововведений в производстве товаров и в оказании социальных услуг и т. д., а кроме того, для развития межнациональных корпораций в интересах Великобритании. (В этом контексте можно отметить, что экспортные «цены» не обязательно должны быть связаны «с издержками производства»: скорее, они должны определяться способностью рынка принять эту цену и нашей потребностью в той или иной иностранной валюте. Однако предпринимать какие-либо действия можно лишь полностью понимая, как они повлияют на другие статьи импорта и экспорта и на общее развитие мировой торговли. Следовательно, для установления ценовых структур на те или иные товары и услуги необходима подробная информация о потоках и связях между различными типами импорта, экспорта и услуг, а также о процессах социального развития.)

Контроль за государственной политикой

Итак, мы установили, что качество нашей жизни определяется прежде всего действиями государственных служащих – во-первых, потому, что именно они обеспечивают удобства и услуги, от которых главным образом зависит качество нашей жизни, а во-вторых, потому, что они создают и поддерживают условия, поощряющие (или тормозящие) инновации и торговлю. Кроме того, мы установили, что, учитывая ту огромную роль, которую играет в обществе государственная служба, выборные представители не в состоянии эффективно контролировать ее деятельность. Роль выборных представителей должна состоять в поиске альтернативных путей выполнения задач и в оценке их эффективности. И, наконец, мы увидели, что для эффективного управления современным обществом необходимы новые, четкие и основанные на данных общественных наук оценочные процедуры и исследовательские разработки. Но как насчет механизмов, которые позволили бы общественности контролировать происходящее? Мы рассуждаем об открытости и доступности, но можем ли мы сказать на эту тему что-либо более конкретное?

В предыдущей главе мы обсуждали малую эффективность контроля со стороны комитетов и согласованного принятия решений при управлении отдельными организациями. То же самое – и даже в большей степени – относится к работе комитетов на ниве государственной службы. Чтобы создать видимость подконтрольности государства гражданам, мы основали огромное количество квазиавтономных неправительственных организаций (КВАНПО) для контроля над различными аспектами государственной политики. КВАНПО обычно состоят из назначаемых представителей многочисленных организаций и заинтересованных групп. Но поскольку количество людей, располагающих свободным временем для заседаний в таких комитетах и советах, ограничено, очень часто в составе различных КВАНПО оказываются одни и те же лица. Более того, подавляющее большинство среди этих «вечных заседателей» составляют государственные служащие, которые внедряют свои мелочные интересы в самые частные решения. Фактически же государственная служба навязывает КВАНПО отнюдь не те критерии, которые она применяет к себе самой, а особую систему ограничивающих критериев, «зарезервированную» для организаций, внешних по отношению к государственной службе. Ибо если сама государственная служба с легкой руки двух-трех деятелей часто расходует значительные суммы денег на реализацию плохо продуманных проектов, то во всем, что касается деловых отношений с внешними организациями, у нее выработалась своеобразная крохоборческая паранойя. Государственные служащие панически боятся того, что кто-то обнаружит мелкую неточность в использовании фондов КВАНПО и вызовет по этому поводу общественное негодование. Потому-то бухгалтеры государственной службы и следят за тем, чтобы всякое решение, принятое руководством КВАНПО, было согласовано с унизительными правилами и чтобы расходы распределялись по конкретным статьям, внести изменения в которые невозможно без специального обоснования и одобрения со стороны самых высокопоставленных и высокооплачиваемых чиновников государственной службы и их секретарей. Таким образом, руководители КВАНПО фактически лишаются возможности осуществлять какой бы то ни было контроль. Весь этот процесс глубоко унизителен как для членов КВАНПО, так и для участвующих в нем государственных служащих.

Путь к созданию сетевой системы контроля

Каковы же альтернативы? Один из широко рекламируемых вариантов решения проблемы – приватизация. Но приватизация мало что может дать, поскольку «фирмы», которые возникнут в результате, станут удерживать свои контракты лишь до тех пор, пока это будет выгодно и удобно определенным государственным служащим. Эти чиновники по-прежнему будут «заказывать музыку», поскольку приватизация не приведет к созданию сколько-нибудь эффективной формы ответственности государственной службы перед обществом.

Не вполне понятно, какие еще альтернативные меры можно было бы принять. Но, возможно, нам удастся найти решение, разрабатывая одну потенциально продуктивную идею. Мы уже отмечали, что необходимы новые, четкие и основанные на данных общественных наук процедуры отчетности, позволяющие обеспечить ответственность государственных служащих перед обществом за реакцию на поступающие к ним предложения.

В контексте таких процедур оказалась бы, по-видимому, эффективной сеть общественных наблюдательных групп, которые осуществляли бы контроль за работой государственных служащих. Возьмем как пример сферу образования. В качестве образовательных программ заинтересованы и хорошо разбираются многие люди – ученики (настоящие или бывшие) и родители, работники и работодатели, преподаватели и исследователи. Следовательно, в этой области накоплен огромный объем экспертных оценок, опыта и готовности к работе. А значит, можно, создать относительно гибкую структуру наблюдательных групп – групп, которые будут заниматься проверкой работы отдельных преподавателей, школ, высших учебных заведений, детских садов и служб профориентации, проверкой деятельности региональных организаций и представителей государственной власти, а также оценкой результатов научно-исследовательской деятельности. Такие группы могли бы контролировать эффективность образовательных стратегий и продуктивность связей между образовательной политикой и другими областями внутренней политики, а также изучать альтернативные варианты развития сферы образования. Наладить систему связей между такими группами было бы довольно легко, и эта система связей могла бы способствовать повышению качества образования на всех уровнях – от отдельного класса и школы до региона и всей страны в целом. Каждому заинтересованному и располагающему свободным временем члену общества следовало бы предоставить возможность наблюдать за работой любого государственного служащего в системе образования – от школьного учителя до министра. Такой наблюдатель не должен иметь права требовать от этих государственных служащих следовать его предложениям (за исключением полагающихся лично ему профессиональных услуг), но он мог бы иметь право заявить о своих взглядах и соображениях как перед данными государственными служащими, так и перед широкой публикой. А государственный служащий, со своей стороны, должен был бы убедить наблюдательные группы в том, что его поведение соответствует по крайней мере одному из оправданных в данной ситуации вариантов. В норме эти процедуры служили бы просто для того, чтобы поддерживать каждого в хорошей форме, и никакого силового вмешательства бы не требовалось. Но даже если бы оно потребовалось, то это вмешательство и перевод служащего на более подходящую ему должность стали бы значительно более простым делом, чем сегодня. Вся система при этом, разумеется, оставалась бы несовершенной – но гораздо более совершенной, чем существующий ныне порядок.