Демократия в России: инструкция по сборке - Григорий Голосов

33. Премьерско президентская система

Современная Россия — пример полупрезидентской системы. Это, к сожалению, наихудшая из ее возможных версий, президентско-парламентская. Есть и другой, более распространенный в мире вариант, за которым в политологии закрепилось название «премьерско-президентская система». Отличается он тем, что правительство несет ответственность лишь перед парламентом, но при этом президент не только существует, но и наделен важными, отнюдь не только церемониальными, полномочиями.

Премьерско-президентская система была изобретена и по сей день существует во Франции. Обстоятельства ее изобретения были отнюдь не оптимальными для конституционного строительства. К концу 50-х парламентская система Четвертой республики зашла в тупик — не столько из-за ее собственных конструктивных недостатков, сколько из-за политических обстоятельств, в которых любой конституционный режим работал бы со скрипом. В обществе сложилось большинство, выступавшее за твердую единоличную власть. Был кандидат на роль единоличного правителя — Шарль де Голль. Но вот к диктатуре французское общество не было готово. Поэтому для де Голля была придумана система, в которой он мог бы пользоваться почти королевской властью — но лишь при условии, что его поддерживает парламентское большинство. Тогда премьер-министр становится технической фигурой, проводящей политику президента. Но если большинство депутатов против, то премьер не зависит от президента, уволить его может только парламент, а президенту остается сравнительно узкий круг занятий, определенный конституцией. Сюда были отнесены внешняя и оборонная политика. Франция в 50-х гг. не только активно готовилась к превращению в ядерную державу, но и вела несколько войн, т. е. сталкивалась с серьезными внешнеполитическими вызовами.

И все бы хорошо, нов дополнение к этой базовой модели де Голль — который воспринимался тогда многими французами не просто как лидер нации, а как ее спаситель — получил несколько приятных бонусов. Во-первых, согласно конституции 1958 г. после парламентских выборов президент выдвигает кандидатуру премьера. Парламент может, не приняв эту кандидатуру, выдвинуть и поддержать альтернативного кандидата, и ему ничего за это не будет, но потенциал для трений здесь налицо. Во-вторых, президент может распустить парламент (хотя и не в течение первого года полномочий). В-третьих, конституция 1958 г. вводила целый ряд причудливых ограничений парламентской автономии, вроде того, что количество постоянных комитетов не должно превышать восьми. В-четвертых, президент наделен обширными законодательными полномочиями, включая право издавать указы (декреты) и выносить законодательные положения на референдум. И если парламенту отводился пятилетний срок, то президенту — семилетний, атакой долгий срок полномочий справедливо рассматривается как несовместимый с элементарными демократическими нормами.

Экстраординарные обстоятельства рождения Пятой республики до сих пор сказываются на функционировании системы, а ее ранняя фаза — по сути, все то десятилетие, когда де Голль оставался у власти, — была довольно ухабистой. Значит ли это, что премьерско-президентская система плоха? Нет: только то, что первый блин пошел комом. Дело в том, что конструктивные недостатки коренились не в базовой модели, а в бонусах, которыми благодарный французский народ осчастливил своего вождя. Именно из-за этих бонусов Пятая республика периодически оказывалась в опасной близости от президентско-парламентской модели и, стало быть, от сценария перманентного кризиса по образцу межвоенной Германии.

Другой опыт премьерско-президентской системы, — в целом, негативный, — это конструкция, созданная на Украине после поправок, внесенных в конституцию в декабре 2004 г. Обстоятельства их принятия были во многом противоположны обстоятельствам создания Пятой республики во Франции. Здесь не было единоличного претендента на диктаторскую власть, а были, наоборот, многочисленные политические группы, каждая из которых хотела выторговать себе как можно больше возможностей. И это оптимальный контекст для конституционного строительства. Увы, он тоже сопряжен с риском, который легко реализуется в условиях стремительных политических перемен и общей неразберихи: соперничающие фракции пытаются подтянуть под те посты, которые они для себя присмотрели, как можно больше полномочий, не очень заботясь о том, что эти полномочия пересекаются.

Украина, говорят, — не Россия, но при этом уж точно и не Франция, а Виктор Ющенко — определенно не де Голль. Полномочий ему досталось, в принципе, немного, и не случайно нынешний президент Украины стремится присвоить больше. Однако те, которые достались, отделены от парламентских довольно корявым образом. Правительство украинский президент не формирует и не увольняет, парламент распустить не может. Но, как и во Франции, он пользуется особыми правами в области внешней и оборонной политики: кандидатуры министров обороны и иностранных дел, а также главы Службы безопасности Украины, вносятся на утверждение парламента президентом. Естественно, парламент может иметь иные предпочтения по поводу этих ключевых фигур. На вопрос о том, что произойдет в этом случае, конституция не отвечает, оставляя его на усмотрение политиков. А на них в таких вопросах полагаться не следует.

Однако хуже всего в украинской конституции дело обстоит с разграничением законодательных полномочий. Президент имеет право издавать указы. При этом он еще и располагает правом вето на законы, принятые парламентом. И ладно бы вето преодолевалось простым большинством голосов в парламенте. Но нет, требуется квалифицированное большинство: две трети. Это значит, что если антипрезидентская коалиция имеет большинство в парламенте, но до двух третей недобирает, законодательный процесс может быть заблокирован напрочь, а деятельность правительства — в той мере, в какой оно нуждается в обновлении законодательной базы, — парализована.

Этих двух примеров достаточно, чтобы сформулировать принципы, на которых может строиться оптимальное премьерско-президентское правление. Принципы эти неоригинальны. Они присутствуют — и работают — в двух основных типах институционального устройства: президентском и парламентском. От парламентаризма следует взять концентрацию всех законодательных полномочий в руках парламента, а также исключительную ответственность правительства перед ним, — за исключением тех сфер, которые определены как исключительная компетенция президента. Коль скоро такие сферы существуют, от президенциализма следует взять жесткое разграничение полномочий. Если что-то положено делать президенту, то парламенту и премьеру путь туда заказан. Осталось определить, что это за сферы. 

34. Президент с ограниченными полномочиями

При строительстве полупрезидентской системы важно избежать ошибок. А ошибки, как я уже писал, могут быть связаны с нечетким разграничением полномочий между президентом и парламентом. Об этом свидетельствует международный опыт. Но он же подсказывает, какие сферы управления лучше полностью отнести к компетенции президента. Это, прежде всего, сферы, связанные с обеспечением безопасности страны в международной среде: обороны, национальной безопасности и иностранных дел. Полномочия президента в этих областях должны быть исключительными: ни парламент, ни премьер-министр не должны влиять ни на текущее управление и ми, ни на кадровый состав ведомств. Их глав президент должен назначать без согласования с другими институтами.

Поскольку премьер и правительство в полупрезидентской системе ответственны перед парламентом, то министерства иностранных дел и обороны, служба национальной безопасности должны быть выведены за рамки правительства. Президент мог бы координировать их работу в рамках, скажем, Совета национальной безопасности: этот орган предусмотрен Конституцией 1993 г., но полномочия его в конституции пока не закреплены. Их нужно и можно там закрепить. И нужно фундаментально — на конституционном уровне — исключить привлечение ведомств, находящихся в исключительном подчинении у президента, для решения внутриполитических задач.

Конституция должна не только прямо это запрещать, но и устанавливать упрощенную процедуру импичмента для президента, решившегося нарушить запрет. Попросту говоря, вывел войска на улицу, использовал ФСБ для слежки за политическими оппонентами, — лишился поста простым большинством голосов депутатов. Любые внутриполитические вопросы, требующие силовых методов, должны разрешаться с помощью правительственных ведомств, находящихся в подчинении премьер-министра, — прежде всего, органов внутренних дел.

Разумеется, эти правила должны распространяться только на обычные условия политической жизни. В особых условиях, связанных с обострен и ем внешнеполитических вызовов, президент должен иметь возможность выполнить свою основную функцию: обеспечить единство политической воли. Перечень таких условий должен содержаться в конституции, но самое важное из них — это начало вооруженного противостояния с внешним противником. Тогда функции правительства было бы логично передать Совету национальной безопасности и временно включить в его состав глав правительственных ведомств. А офис премьер-министра в этом случае на время прекратит работу. Основанием для реорганизации управления было бы объявление чрезвычайного положения, причем право сделать такое объявление должно быть только у парламента.