Сильное государство - Френсис Фукуяма

То мнение, что американцы — сторонники однополярного, а европейцы — широкого многополярного мирового порядка, разумеется, чрезмерно упрощенно. Так или иначе, либеральный интернационализм давно занимает почетное место в американской внешней политике. Соединенные Штаты содействовали возникновению и функционированию Лиги Наций, Организации Объединенных Наций, Бреттонвудских институтов (Международного валютного фонда и Всемирного банка реконструкции и развития), Генерального соглашения по тарифам и торговле, Всемирной торговой организации (ВТО), в Америке обосновались и действуют другие международные организации. Сегодня в мире существует множество международных организаций, активным — если не самым активным — участником которых являются США; в них рассматриваются самые разнообразные вопросы, от ядерной безопасности, установления стандартов и научного сотрудничества, до безопасности авиаперевозок, банковских расчетов, регулирования рынка лекарств, использования космоса и телекоммуникаций.

В недавнем прошлом Соединенные Штаты прилагали немало усилий в области экономики, способствуя развитию либеральной многосторонней торговли и инвестиционного режима при растущей способности самостоятельно решать спорные вопросы. Мотивы этого стремления очевидны: американцы доминируют в мировой экономике, извлекая из нее большую выгоду, вот почему о глобализации можно сказать «сделано в США». У европейцев в этой сфере не слишком хороший послужной список в том, что касается многополярности. В некоторых сферах экономики европейцы действовали односторонне и даже порой нарушали существующий правопорядок. Европейский союз в течение девяти лет противился неблагоприятным для него решениям по бананам, а по гормональному «выращиванию» мяса еще дольше, и провозгласил принцип осторожности по отношению к генетически модифицированным продуктам, очень плохо согласующийся с санитарными и фитосанитарными правилами ВТО. Однако на деле европейцы нарушали свои же правила по отношению к генетически модифицированным продуктам, а некоторые государства устанавливали собственные стандарты, отличные от стандартов ЕС. Европейская комиссия по конкурентной борьбе под председательством Марио Монти успешно блокировала слияние компаний «General Electric» и «Honeywell», в то время как сделка была одобрена американскими и канадскими регулирующими органами. Это породило подозрения, что Европейский союз просто действует в защиту специфически европейских интересов. Наконец, Европейскому союзу удалось экспортировать свои правила о конфиденциальности в Соединенные Штаты с помощью существующих там соглашений о «безопасной гавани».

Таким образом, трудно утверждать, что в экономических вопросах европейцы гораздо более склонны к многополярности, чем Соединенные Штаты. И те, и другие нарушали международные правила, когда им было удобно, хотя на словах поддерживали основанный на этих правилах миропорядок. Хуже всего дела обстоят в области сельского хозяйства, где американские и европейские субсидии местным производителям ведут к тому, что бедные страны несут огромные убытки. В течение многих лет расходы на социальные и культурные нужды в рамках проводимой ЕС сельскохозяйственной политики предусматривались особым соглашением и вылились в сотни миллионов долларов потерянных доходов для Африки, Ближнего Востока и других стран. Хотя Соединенные Штаты поддержали проведение раунда торговых переговоров в Дохе, в 2002 году они приняли в области сельского хозяйства законопроект, значительно увеличивающий местным производителям субсидии и протекционистские меры. Например, африканское государство Мали будет ежегодно получать от Агентства международного развития США 37 миллионов долларов, но из-за новых субсидий, которые американские производители получили после принятия этого законопроекта, Мали потеряет 43 миллиона долларов доходов от производства хлопка (Edmund L. Andrews. Rich Nations are Criticized for Enforcing Trade Barriers. "New York Times", Sept. 30, 2002).

Самые серьезные споры по поводу одностороннего подхода к решению проблем разворачиваются в сфере безопасности, а после одиннадцатого сентября они вышли на первый план. После того как США намекнули, что для проведения военных действий в Ираке не нуждаются в одобрении ООН, в сентябре 2002 года они все-таки обратились за поддержкой в Совет безопасности и осенью добились единогласного одобрения резолюции 1441, требовавшей от Ирака выполнить прежние резолюции и уничтожить имевшиеся там средства массового поражения. Соединенные Штаты на достаточно веском основании утверждали, что Ирак нарушил международные законы — как ряд принятых ранее резолюций о разоружении, так и резолюцию 1441. Но администрация Буша также дала понять, что в случае отрицательного решения Совета безопасности она начнет военные действия против Ирака независимо от мнения постоянных членов Совета безопасности, имеющих право вето. Рассматриваемый здесь вопрос важен с точки зрения правил, касающихся суверенности и безопасности. Статья 51 Устава ООН разрешает членам этой организации предпринимать военные действия в одностороннем порядке в целях самозащиты, что легко истолковать как преимущественное право на защиту в тех случаях, когда страна сталкивается с непосредственной угрозой нападения. Ирак не подходил под эту рубрику, и администрация Буша не сделала попытки оправдать свои действия как исключение из статьи 51. Ирак не представлял для Соединенных Штатов непосредственной угрозы; военные действия против него подпадали, скорее, под категорию профилактической, но не упреждающей войны. Соединенные Штаты вполне справедливо утверждали, что средства массового поражения и, в частности, ядерное оружие представляют особую проблему, ибо этого джинна трудно вновь загнать в бутылку. С другой стороны, право государств развязывать превентивные войны в ответ на подобную угрозу не может служить хорошим общим правилом международных отношений. Соединенные Штаты наверняка возражали бы против подобного предложения России или Китая; фактически речь идет о том, чтобы международное сообщество предоставило свободу действий в данном вопросе одной стране.

Можно возразить, что упомянутые расхождения между Соединенными Штатами и Европой являются следствием достаточно неловкого обхождения с союзниками со стороны именно этой администрации. Досада, вызванная действиями Соединенных Штатов у европейцев, в значительной мере проистекает из стиля общения и странного нежелания администрации Буша консультироваться, объяснять, оправдываться и уговаривать, как это делали предыдущие администрации. Нынешняя администрация могла бы оставить ратификацию Киотского протокола конгрессу, как это сделала администрация Клинтона, вместо того чтобы неожиданно заявлять о выходе из договора за завтраком для представителей стран-участниц НАТО. Европейцам не нравятся заимствованные из языка проповедей выражения, вроде «оси зла» (его президент Буш употребил в обращении к нации в январе 2002 года), а также то, что об изменении курса было объявлено походя, без предварительных сообщений или объяснений. Соединенные Штаты не раз использовали политику силы, чтобы добиться выгодных им международных соглашений, а затем в последний момент выходили из них. Подобная линия поведения осуществлялась еще во времена Вудро Вильсона и Лиги наций и продолжается в переговорах по Пакту Рио, Киотскому протоколу и Международной торговой палате.

В основе современных разногласий между Соединенными Штатами и многими европейскими государствами лежит гораздо более фундаментальное различие в понимании источника демократической легитимности на международном уровне. Если схематизировать и упростить вопрос, то американцы склонны видеть самый высокий уровень демократической легитимности в конституционном демократическом государстве. Склонны до такой степени, что в их глазах любая международная организация типа Организации Объединенных Наций легитимна только потому, что законно утвержденное демократическое большинство передало им эту легитимность в межгосударственном процессе переговоров. Стороны-участники могут в любой момент аннулировать эту легитимность; то есть международные законы или организации не существуют независимо от этого добровольного соглашения между государствами.

Европейцы, напротив, склонны верить, что демократическая легитимность вытекает, скорее, из воли международного сообщества, чем любого отдельно взятого государства. Это международное сообщество не воплощается конкретно в каком-либо одном глобальном демократически установленном порядке, однако придает легитимность существующим международным институтам, которые отчасти его воплощают. Таким образом, миротворческие силы в бывшей Югославии следует рассматривать не просто как конкретные межправительственные меры по урегулированию ситуации, но, скорее, как моральное выражение воли и норм международного сообщества.