Формирование института государственной службы во Франции XIII–XV веков. - Сусанна Карленовна Цатурова

служба хранителей вод и лесов в королевском домене. Она относилась к традиционным домениальным службам, однако в ее природе также имелась двойственность. Как известно, большинство королей из династии Капетингов принадлежали к заядлым охотникам, а посему были крайне заинтересованы в хорошем состоянии своих домениальных лесов. В то же время, королевские леса служили источником доходов казны: от продажи древесины для обогрева и строительства, от предоставления прав на выпас свиней, быков, овец, права собирать желуди и т. д. Вначале при Филиппе Августе контроль за состоянием вод и лесов осуществляли бальи и сенешали, затем при Филиппе Красивом появились «ревизоры вод и лесов», наконец возникли постоянные должности мэтров вод и лесов с широкими управленческими и судебными полномочиями[308]. В силу этого они имели двойное подчинение. В состав Дома короля входил главный егермейстер (maître de la Vennérie), a подчиненные ему служители, именовавшиеся «мэтрами вод и лесов» и назначаемые Королевским советом, отправляли суд Мраморного стола с конца XIII в. и подчинялись Палате счетов.

Наконец, в правление Карла V Мудрого инстанция получила законодательное оформление: в большом ордонансе о службах Дома от 27 января 1360 г. мэтры вод и лесов фигурируют уже как автономные чиновники; затем указ от 22 августа 1375 г. и регламент от сентября 1376 г., составленный мэтрами Палаты счетов, уточнили структуру и компетенцию ведомства вод и лесов[309]. Королевский домен был разделен на несколько округов, закрепленных за каждым из мэтров, которые должны были постоянно их инспектировать[310]. В подчинении мэтров вод и лесов находилась целая армия служителей: сержанты, садовники, хранители, лесники и их наместники. Судебные прерогативы органа заключались в суде первой инстанции и в разборе апелляций на решения местных судов. К началу XV в. сохранилось двойное подчинение мэтров вод и лесов Палате счетов и коронному чину — «суверену, мэтру и генералу реформатору», соединявшее Дом короля и Дворец[311].

Завершающим штрихом к картине складывающихся ведомств и служб короны Франции служит институт ревизоров — следователей (enquêteurs) и реформаторов (reformateurs). Истоки службы ревизоров одни исследователи находят в missi dominici эпохи Каролингов, а другие — в «каноническом визите» и в созданной папой Григорием IX в 1233 г. инквизиционной процедуре[312]. Новые принципы службы, что знаменательно, были выработаны на основе проведенной с января 1247 г. в течение полутора лет ревизии деятельности всех служителей короны Франции. С этого времени во французском политическом лексиконе надолго закрепляется слово «преобразование» (reformatio) в качестве легитимации административных нововведений, а ревизии сделались надежным инструментом государственного строительства[313].

Идея реформирования, означавшего возвращение к норме, очищение от грехов и злоупотреблений, воплотилась в регулярные инспекции-ревизии королевской администрации. Для их осуществления требовались особые служители: так следователи эпохи Людовика IX Святого превратились в реформаторов, а с 1320 г. — в генеральных реформаторов королевства[314]. Высокий статус этих должностных лиц определялся объемом власти, которой наделял их король, решать дела в судебной, финансовой и военной сферах. Они могли также смещать, заменять и наказывать по своему усмотрению провинившихся чиновников.

Комиссары-реформаторы превратились с правления Филиппа Красивого в «глаза и уши» королей. Вначале они ездили в комиссию по двое, обычно мирянин и клирик, чтобы контролировать друг друга и чтобы никто из виновных не избежал королевского возмездия, ссылаясь на ненадлежащий статус судей. Комиссии эти были, однако, не слишком оперативными: ревизоры имели возможность годами жить в «ревизуемой» провинции; к тому же, их решения могли быть столь же произвольными, что и у проверяемых королевских чиновников, с той разницей, что на них уже нельзя было апеллировать. Их излишнее рвение в наказании злоупотреблений подчас граничило с превышением полномочий.

Специфика этой службы, которой будет суждена в будущем «долгая счастливая жизнь»[315], заключалась в контрасте между широкими полномочиями и их временным статусом. Ревизоров-реформаторов произвольно выбирал сам король, давая комиссию тому, кого считал наиболее подходящим и кому лично доверял. Среди комиссаров фигурируют служители Дома короля, члены Королевского совета, Парламента и Палаты счетов, казначеи, генералы налогов и др. Усилия комиссаров-реформаторов были направлены в целом, на повышение качества работы королевской администрации, на устранение злоупотреблений и ошибок, на обуздание излишнего рвения чиновников, на улучшение образа власти как защитницы общего блага подданных.

Подводя итоги анализа институционального оформления ведомств и служб короны Франции, следует подчеркнуть следующее. Прежде всего, аппарат управления складывался путем выделения каждой из функций власти в отдельное ведомство и его институциональное оформление. Таким образом, увеличение прерогатив монарха и усложнение функций управления запускают неостановимый механизм процесса бюрократизации. При этом появление все новых ведомств, по сути, создает и закрепляет за короной функции, которых прежде у нее не имелось или они были завуалированы. Таким образом, логика оформления исполнительного аппарата и интересы самих чиновников расширяли королевские прерогативы. А это усиливало власть короля, опиравшегося на все более разветвленную структуру ведомств и служб.

Как следствие, появление исполнительного аппарата, удлиняя «цепочку власти», укрепляло положение короля как арбитра, стоящего над властными структурами. Однако в результате дробления и дифференциации функций управления монарх, оставаясь главой Дома и Дворца, все дальше отдалялся от самих этих функций, что усиливало его зависимость от своего исполнительного аппарата, только союз с которым отныне гарантировал ему, как и всему королевству, «мир, справедливость и порядок»[316]. Наконец, появление специализированных ведомств впервые обозначило вектор развития — будущее вычленение ветвей власти (законодательной, судебной и исполнительной) как путь к современному государству.

Складывание номенклатуры и численности должностей

Увеличение состава королевских должностных лиц является важнейшей частью процесса становления исполнительного аппарата, наглядно демонстрируя «наращивание мускулов» органов королевской власти.

Численность королевских служителей на первом этапе, с середины XIII в. до середины XIV в., стремительно растет. Однако в середине XIV в. рост резко обрывается, а количество чиновников «замораживается». Причины коренились в демографическом кризисе, вызванном «Черной смертью», но еще определеннее в тяготах Столетней войны, когда нагрузка на казну, из которой оплачивались чиновники, резко возросла и сместилась в сторону военных расходов. Вплоть до окончания Столетней войны и начала экономического подъема при Людовике XI величина штата королевского аппарата будет постоянно ограничиваться королевскими указами.

Стандартные параметры состава верховных ведомств короны Франции середины XIV — середины XV в., фигурирующие в историографии, сводятся к двумстам должностным лицам[317]. Обычно эти параметры приводятся исследователями в качестве показателя несоответствия между зачаточным и весьма малочисленным аппаратом власти короля Франции в XIV–XV вв. и упорными жалобами подданных на «засилье чиновников» и их непомерную численность.

Вопрос о численности должностей, отраженной в королевском законодательстве, имеет ряд особенностей. Прежде всего, королевскими указами регулировались только те службы, которые оплачивались из