Стратегии правового развития России - Олег Рыбаков

Доминирование же при переходе к рынку неолиберальных воззрений имело следствием игнорирование проблемы распределения власти в экономике. Никакой сознательной политики, направленной на ограничение частной власти, в рамках данной идеологической модели не предусматривается. Отсутствие определенной политики по отношению к экономической власти имело следствием стихийное распределение не только материальных и финансовых ресурсов, но и власти в экономике. Соответственно с одной стороны, «недостаток» эффективной политической власти привел к возникновению «избытка» частной, в том числе теневой, экономической власти: государственных чиновников, бесконтрольной власти администрации предприятий, монопольной власти собственника, криминальной власти и т. д. С другой стороны, реакцией на данную ситуацию, связанную с произволом частной экономической власти, может стать (и мы это также знаем) чрезмерное расширение границ прямого государственного вмешательства в экономику, избыток политической власти в экономике.

В этих условиях существенно возрастает потребность в государственно-правовом влиянии на взаимоотношения соответствующих корпоративно-властных структур, в частности необходимость формирования цивилизованных институциональных механизмов взаимодействия бизнеса со всеми уровнями публичной власти: федеральной, региональной, муниципальной. А это возможно лишь на основе достижения и поддержания определенной автономии и цивилизованного обособления экономической и политической властей, что должно проявляться не просто в наращивании нормативного массива, регулирующего экономические отношения и взаимоотношения бизнеса и власти, а прежде всего в планомерном внедрении конституционных принципов и ценностей в сферу публичной власти, с одной стороны, и в экономическую систему – с другой.

6.2.2. Конституционный Суд РФ о необходимости гармонизации политической и экономической власти. В этом плане нельзя не отметить, что соответствующая проблематика – главным образом, в опосредованной форме, в виду специфических характеристик и предназначения конституционного правосудия – получает свое отражение и в деятельности КС РФ. Так, еще в Постановлении от 28 апреля 1992 года № 4-П[93], КС РФ указал на то, что совмещение одной и той же организацией выполнения властных управленческих и коммерческих функций отступает от конституционного принципа экономической системы Российской Федерации, согласно которому государство обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма; в этом же решении, однако, Суд не исключил возможности наделения тех или иных общественных объединений полномочиями государственных органов, если это обусловлено необходимостью обеспечения прав и свобод человека и гражданина, выполнением международных обязательств Российской Федерации.

Данный подход получил свое развитие в практике КС РФ, основанной на положениях новой российской Конституции. В Определении от 1 октября 1998 года № 168-О[94] ясно и недвусмысленно констатировал, что по смыслу Конституции РФ (статья 34, часть 1), одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли; государство не наделяется полномочиями по управлению объектами частной собственности, – согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею (пункт «д» статьи 71). Исходя из этого, Суд заключил, что запрет осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, установленный оспариваемыми нормами для публично-правовых образований, государственных органов и органов местного самоуправления, не является нарушением или ограничением конституционного права частной собственности. Этим, однако, как следует из ряда других решений КС РФ, не исключается возможность публично-правовых образований участвовать в гражданских правоотношений отношений, но лишь в качестве субъектов со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы; при этом, по смыслу пункта 2 статьи 124 ГК РФ, к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отношениях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов[95].

При этом, согласно Постановлению КС РФ от 19 декабря 2005 года № 12-П[96], федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты, реализующих в том числе экономическую деятельность. Соответствующее полномочие федерального законодателя опирается на взаимосвязанные положения статей 32 (часть 1), 34 (часть 1) и 37 (часть 1) Конституции РФ, по смыслу которых граждане, чей труд свободен, вправе принимать непосредственное участие в управлении делами государства, в том числе в экономической сфере, на началах самоорганизации, самоуправления и саморегулирования. Такая деятельность граждан во всяком случае подконтрольна государству, определяющему исходя из баланса конституционно защищаемых ценностей правовые основы и процедуры ее осуществления, с тем чтобы исключить возможность нарушений прав как членов саморегулируемых организаций, так и других лиц.

Приведенные правовые позиции КС РФ, базируясь на конституционно значимых принципах разделения политической и экономической власти, недопустимости их слияния, сращивания, и, в то же время, их гармонического баланса, ориентированы, главным образом, на недопущение подчинения политической властью власти экономической. Выделение данного аспекта, думается, не случайно, имея в виду генезис современной национальной экономики, ее историческую ретроспективу. В то же время, в практике федерального конституционного правосудия, хотя и менее заметно (в количественном плане), отражен и другой аспект названных конституционных принципов, исключающий внеправовое влияние экономической власти на принятие политических решений. Наиболее ярким примером здесь может служить сформулированная в одном из решений КС РФ правовая позиция, согласно которой недопустимо распространение договорных отношений и лежащих в их основе принципов на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с реализацией государственной власти; поскольку органы государственной власти и их должностные лица обеспечивают осуществление народом своей власти, их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частноправового регулирования, так же как и реализация гражданских прав и обязанностей не может предопределять конкретные решения и действия органов государственной власти и должностных лиц[97].

Одним из частных случаев проявления на конституционном уровне противоречий между политической и экономической властями является коллизионное соотношение универсального конституционного принципа конкуренции – как экономической (ст. 8, 34 Конституции РФ), так и политической (ст. 10, 13 Конституции РФ) конкуренции – с тенденцией к монополизации политической и экономической властей: централизацией государственного управления, концентрацией публично-властных полномочий, с одной стороны, образование олигархических экономических структур – с другой. В этом плане конституционное значение приобретает также финансово-экономическая, «денежная» власть. Деньги, как отмечает В.В. Мартыненко, имеют непосредственное отношение к условиям функционирования всех других ветвей власти, и тот, кто контролирует денежные потоки и распределение кредитов, может способствовать их «связыванию» в одну ветвь, концентрируя все ветви власти под одной, своей крышей[98], что в конечном счете и означает тотальное слияние политической и экономической властей.

В Российской Федерации финансово-экономическую («денежную») власть олицетворяет Центральный банк РФ, который в соответствии со своим конституционно-правовым статусом, определенным ст. 75 Конституции РФ, располагает исключительным правом на осуществление денежной эмиссии и в качестве своей основной функции защиту и обеспечение устойчивости рубля[99]. Как указал в ряде своих решений КС РФ, данные полномочия Центрального банка РФ по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения и осуществляются независимо от иных органов власти[100]. При этом Центральный банк РФ наделен нормотворческими полномочиями, которые предполагают исключительные права и обязанности Центрального банка РФ по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.