Стратегии правового развития России - Олег Рыбаков

Таким образом, концепция демократии как «власти народа» подменяется некими институциями «совещательной демократии». Как не вспомнить в этом случае известного немецкого философа Р. Дарендорфа, утверждавшего, что «вопреки буквальному значению слова действующая демократия не «правление народа»; такового на свете просто не бывает»[79]. На самом деле демократия, как пишет в продолжение этой мысли уже один из молодых отечественных ученых на основе анализа как зарубежного опыта, так и новейшей истории России, это «определенная технология обретения и осуществления государственной власти меньшинством с помощью большинства, с опорой на большинство, но далеко не всегда в интересах и во благо большинства»[80].

В связи с этим весьма интересным представляется анализ современных тенденций конституционного развития государств на основе концепции «корпоративной» демократии. В переходных обществах основными проявлениями иррациональных процессов в конституционной практике являются «искаженные представления о демократии и ценностной системе правового государства», «укоренение политического и бюрократического цинизма, которые порою преподносятся в демократической упаковке»; это позволяет сделать вывод о формировании на постсоветском пространстве некой «корпоративной демократической системы», которая является «результатом слияния политической, экономической и административной сил», «своим характером искажена, игнорирует принцип верховенства права, основана на теневой экономике и реалиях абсолютизации власти»[81].

Не касаясь отдельных акцентов и оттенков соответствующих характеристик современных моделей государственных институтов демократии, нельзя не признать, что в современной практике конституционного развития государств не только молодых, но и развитых демократий принцип народного суверенитета в реальном его проявлении приобретает применительно к большинству населения как «электорату» субсидиарно-совещательный характер, а применительно к государственной власти – чисто факультативное значение.

Иная модель демократии: граждане не просто совещаются и не только участвуют в решении политически, экономически важных для них вопросов, а сами решают их. Это самоуправленческая (муниципальная) демократия, хотя ее противопоставление «государственно-управленческой» не вполне обоснованно. В идеальном варианте речь идет о возможности оптимального сочетания государственных и самоуправленческих (муниципальных) институтов демократии в единой системе осуществления народом своей власти.

Конституционные начала муниципальной демократии определяются не только формально-юридическими, но прежде всего материальными основами, самим характером отношений, складывающихся в системе местного самоуправления и являющихся самоуправленческими отношениями. Отношения в сфере муниципальной демократии возникают по поводу публично-территориальной самоорганизации населения и связаны с необходимостью самостоятельного решения населением определенного круга общих (для местного сообщества) дел публично-политическими и иными средствами. Речь идет о конституционном значении достаточно широкой сферы отношений, составляющих область местного самоуправления. При этом самоуправленческие отношения тесно соприкасаются с реализацией публичной политической власти, с одной стороны, и самореализацией индивидов (населения), осуществлением их прав и свобод в пределах территории проживания – с другой.

Формально-юридическая основа муниципальной демократии проявляется в характере и содержании заключенного в Конституции правового регулирования местного самоуправления как относительно самостоятельного института муниципальной демократии.

Роль Конституции для местного самоуправления и муниципальной демократии не ограничивается тем, что, являясь Основным законом, она содержит нормы соответствующего отраслевого, в том числе муниципально-правового, содержания. Не менее важным является то обстоятельство, что Конституция представляет собой своеобразное мерило, критерий оценки всей системы норм и институтов муниципального права на предмет их соответствия высшим ценностям, получающим конституционное признание. Конституционные нормы должны соблюдаться всеми органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами.

В этом плане решения КС РФ представляют собой своего рода конституционно-праксиологическую основу и результат проверки муниципального законодательства, с одной стороны, а также развития местного самоуправления во всех его основных характеристиках – с другой: нормативно-правовой (представленной муниципальным законодательством), институционной (система непосредственных и представительных форм самоорганизации населения и его самоуправления), публично-властной, социально-территориальной, финансово-экономической, иных составляющих местного самоуправления и соответственно институтов муниципальной демократии. В конституционно-судебном тематическом плане это решения, касающиеся самых различных проблем: местное самоуправление как особая форма публичной власти, соотношение местного самоуправления и государственной власти, муниципальные выборы, представительные и иные органы местного самоуправления, вопросы местного значения, территориальная основа местного самоуправления, финансовая основа местного самоуправления, муниципальная собственность, муниципальная служба и др.

Поэтому, говоря о конституционной природе муниципальной демократии в формально-юридическом смысле, следует учитывать, что речь идет не только о роли Конституции РФ как акта прямого действия, обладающего высшей юридической силой в сфере муниципальных отношений. Имеются и иные возможности «проникновения» конституционных начал в разветвленный массив самоуправленческих отношений и, соответственно, в муниципально-правовую нормативную базу. Речь идет о механизмах приведения норм и институтов муниципального права, а также практики их применения в соответствие с «буквой и духом» Конституции, что представляет собой процесс своего рода конституционализации муниципальной демократии, смысл которой в конечном счете заключается в обеспечении гармоничного взаимодействия норм конституционного и муниципального права при безусловном приоритете первых над вторыми, а также выработке конституционно-правовой методологии оптимизации системы местного самоуправления в Российской Федерации.

По достоинству оценивая важность демократизации всех сфер государственной и общественной жизни, нельзя вместе с тем не отметить особое значение формирования и развития политического плюрализма и многопартийности. Именно партии, как справедливо отмечается в литературе, концентрированно олицетворяют собой «главную движущую силу демократического режима». Одно из подтверждений этого – постепенный переход всей нашей избирательной системы на пропорциональную модель выборов. Одним словом, «демократия минус многопартийность не что иное, как диктатура»[82].

Поэтому особый интерес представляет роль КС РФ в институционализации многопартийности.

6.1.4. Конституционное правосудие как фактор институционализации многопартийности в России. Для России (впрочем, как и для других стран, особенно – новых демократий) представляет особую актуальность вопрос о мере вмешательства государства, в том числе юридического вторжения, в сферу партийно-политических отношений. Для ответа на этот вопрос необходимо четкое представление о целях, назначении такого вмешательства и, более того, уяснение того, всякое ли нормативно-правовое урегулирование партийно-политических отношений является государственным «вмешательством» в сферу партийного строительства? Не есть ли это благо, гарантия демократического развития (по крайней мере, как общее правило) для самих политических партий? С этим связан и еще один, методологически важный вопрос: какие пределы вторжения конституционно-судебного контроля в сферу партийно-политических отношений?

Вопрос о роли, степени активности государственной власти в партийно-политическом строительстве того или иного общества и государства не имеет единого рецепта разрешения применительно к различным государственно-правовым системам. Так, в странах общего (англо-саксонского) права существенная специфика их правовых систем и особенности исторического развития во многом предопределяют вытекающие из этого особенности правовых форм, способов и средств, равно как и мер государственного влияния на национальные партийно-политические системы. Эти особенности характеризуются, в конечном счете, мягкими, минимальными в своей основе, формами государственно-правового воздействия на партийно-политические системы (например, такое влияние обеспечивается, как это имеет место в США, прежде всего через избирательное законодательство). В этих условиях и правовая, в том числе конституционная, институционализация партийных систем, сохраняющих высокий удельный вес общественных начал как институтов гражданского общества, является минимальной.