Петр Великий и управление территориями Российского государства - Андрей Владимирович Дёмкин

Последний период воеводского управления в царствование Петра I ознаменовался достижением воеводами высшего уровня своей власти. Они не только оставались весьма и весьма востребованными. Если раньше воевода возглавлял город и его уезд, то теперь он стал руководителем провинции, в которую входил целый ряд дистриктов (по существу – уездов). Причем центральная власть в своих распоряжениях обращалась, в основном, к губернаторам и воеводам. Губернатор реально пользовался властью в провинции своего губернского города. Провинциальные воеводы у себя были самостоятельными (разве что сносились с губернатором как с лицом, имеющим более высокий ранг, по делам, связанным с угрозой военного вторжения) и обращались напрямую в Сенат и коллегии. По инструкции воеводе 1719 г. он не должен был вмешиваться в систему судопроизводства, подчиненную Юстиц-коллегии. Но на практике из-за проблем с ее становлением участвовал в суде, а в 1722 г. и де-юре ему было возвращено право быть главным судьей в своей провинции.

Обер-коменданты и коменданты оставались там, где они были определены в предыдущем периоде: в городах пограничных и имеющих большие гарнизоны. Ландраты же – натура уходящая. В свое время они управляли долями дворового числа. Но с завершением первой ревизии и переходом от подворного к подушному налогообложению надобность в ландратах отпала.

Глава пятая. Ратуша

Созданная по повелению Петра I в 1699 г. Ратуша (30 января была названа «Бурмистерской палатой», а 17 ноября получила уже свое название) привлекала внимание всех исследователей, писавших об этом периоде петровского царствования. Вначале приведем высказывания современников. Однако И. А. Желябужский в своих «Дневных записках» отнес именной указ к 1 сентября, когда «велено сидеть в палате бурмистрам. И после того их сидения посланы во все города грамоты великого государя по всем городам к воеводам, чтоб они посадских людей во всех городах никакими делами не ведали». Как мы увидим, именно с этого дня реформа реально началась. Имперский дипломат, О. А. Плейер, в 1710 г. в своей записке «О нынешнем состоянии государственного управления в Московии» сообщал, что в Ратушу «могли поступать все доходы, с чего бы они ни собирались, будут ли то таможенные или податные, оброчные или пошлинные, или купеческие и штрафные сборы. Потом из них расходуется на жалование всему войску, на офицеров, на артиллерию, одежду, постройку домов, укрепленных мест, словом сказать, покрываются ими все текущие расходы»[59]. Как видим, двумя этими современниками подмечены две основные особенности, связанные с созданием подобного органа: он стал ведать по всем делам посадских людей и контролировал поступление казенных доходов.

С. М. Соловьев отметил, что Петр I стремился в то время «как можно скорее увеличить государственные доходы». Он «не мог долее оставлять торговых и промышленных людей во власти воевод-кормленщиков». Отметим, что историк приравнял воевод конца XVII в. к «кормленщикам», которые, официально, были упразднены соответствующей реформой Ивана Грозного в середине XVI столетия! Соловьев считал, что «форма» «освобождения» горожан из-под власти воевод и приказных людей была подмечена царем, с одной стороны, «на Западе», откуда он только что вернулся, а также она имела место в Малороссии – то есть «городовое самоуправление или так называемое Магдебургское право». Образованная «Бурмистерская палата» (позже Ратуша) в Москве «входила с докладом прямо к государю: сюда входили все собранные по городам суммы, отсюда выдавались деньги на расходы, но не иначе, как по именному царскому указу». Историк считал, что вначале «за освобождение от воевод и приказных людей торговые и промышленные люди должны были платить двойной против прежнего оклад податей». Но, практически, сразу власти сделали эту реформу обязательной и от двойного оклада отказались. Также С. М. Соловьев заметил, что реформа не коснулась Сибири[60].

На связь «войны и реформы» указывал В. О. Ключевский (хотя создание «Бурмистерской палаты» предшествовало началу Северной войны). Все делалось «по требованию текущей минуты». Особенно были видны «финансовые затруднения», которые «стали особенно тяжелыми с началом Северной войны». Историк отметил, что в 1699 г. Петр «имел в виду устроить наиболее прибыльный порядок сбора казенных доходов, освободив городских плательщиков от воеводских поборов и притеснений». Автор пишет об указе об образовании «Бурмистерской палаты» и выборах бурмистров как в нее в Москве, так и в городах. Он подчеркивает, что, пока эта мера была добровольной, бурмистров пожелали выбрать при условии уплаты двойного оклада и отказа от власти воевод только 11 городов, а 70 посчитали, что двойной оклад – «это слишком дорого, да и выбирать им бурмистров не из кого». Реформа стала обязательной, власть, для которой «городское самоуправление, очевидно, было нужнее… чем городам», отменила положение о двойном окладе. В. О. Ключевский отметил, что в городах бурмистры заседали в образованных Земских избах и назывались земскими бурмистрами, избираемыми на год. Они были подчинены Московской Бурмистерской палате (Ратуше), «в которой заседали выборные из крупного московского купечества бурмистры». «Сюда поступали все собранные по городам суммы и высылались к отчету собиравшие их городовые бурмистры, таможенные и кабацкие, подчиненные земским». Московская Ратуша «входила с докладами прямо к государю помимо приказов и стала чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В ее ведение были переданы поступавшие из 13 московских приказов сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие и другие в окладной сумме свыше миллиона рублей, а с прибором сверх оклада доход Ратуши уже в 1701 г. возрос до 1300 тысяч, что составляло больше трети, чуть не половину всего сметного дохода того года. Доходы Ратуши шли на содержание войска»[61].

П. Н. Милюков отмечал, что создание Ратуши в 1699 г. – есть забота не столько об устранении приказной волокиты и воеводских обид купечеству, сколько решение проблем повышения доходов казны и уменьшения «недоборов» и «доимок». Он утверждал, что начало реформы следует отнести к указу 1 марта 1698 г., в котором предписано всякие доходы в городах собирать местным старостам «в Земских избах мимо воевод и приказных людей». Однако Петр I тогда еще пребывал за границей. Вернувшись на родину, он придал импульс развитию этой меры («Бурмистерская палата», бурмистры и т. д.) Милюков указал на первоначальное отсутствие ясности во взаимоотношениях «Бурмистерской палаты» и земских бурмистров в городах, а также повторил выкладки В. О. Ключевского о первоначальном нежелании городов переходить на новый порядок с двойным окладом[62].

Мы видим, что «классическая» историография прямо связывала учреждение «Бурмистерской палаты» (Ратуши) в Москве и бурмистров в городах как со стремлением Петра I обратиться к европейской традиции городского самоуправления по «Магдебургскому праву», так и повысить поступление доходов в казну. Ратушу Ключевский даже назвал «министерством городов и городских сборов».

Н. И. Павленко присоединился к оценке мер