Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах - Виталий Иванов

Некоторые главы поняли Путина не вполне адекватно. Они почему-то решили, что Госсовет будет третьей палатой Федерального Собрания и ему передадут наиболее важные полномочия Совета Федерации. Такое мнение, например, открыто высказывал североосетинский Президент Александр Дзасохов. Проблема даже не в том, что это потребовало бы внесения поправок в Конституцию и вообще трехпалатный парламент есть совершенная экзотика в контексте мирового парламентского опыта, которая ничего не дает и оценить ее могут только компаративисты. Проблема в том, что регионалов не для того выталкивали из федерального политического пространства, чтобы немедленно вернуть обратно. (Нельзя, однако, исключать того, что на прохождении Закона о порядке формирования Совета Федерации через Федеральное Собрание подобные заблуждения сказались позитивно.)

1 сентября 2000 г. Президент подписал Указ об учреждении Госсовета и утверждении Положения о нем. Естественно, ни о какой третьей палате и речи не шло – здесь была реализована концепция совещательного органа, в который на общественных началах входят Президент в качестве председателя и главы . «Госсовет {…} не должен подменять в своей работе парламент или Правительство» , – окончательно расставил все точки над «i» Путин на первом заседании нового органа 22 ноября.

Фактически в виде Госсовета были частично реанимированы ельцинские Совет глав республик и Совет глав администраций, созданные соответственно в 1992 и 1993 гг. и быстро прекратившие свое существование.

В качестве исключения предусмотрено вхождение в состав Госсовета бывших глав, отработавших два и более срока подряд. Для этого нужно специальное президентское решение [77] . В 2007 г. правило скорректировали – теперь в Госсовет можно включать любых бывших глав, если у них имеется «большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности». Одновременно тогда же специально для трудоустройства бывших глав была учреждена консультативная комиссия Госсовета.

У Госсовета есть секретарь, обеспечивающий его работу и в него не входящий. Обязанности секретаря до 2004 г. возлагались на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента, с 2004 г. – на одного из президентских помощников (все это время Госсоветом занимался и занимается на соответствующих должностях Александр Абрамов). В 2008 г. новый президент Медведев создал в структуре Администрации Управление по обеспечению деятельности Госсовета.

К числу основных задач Госсовета отнесены: содействие реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Федерации и регионов; рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов, проектов федеральных бюджетов и пр. Решения Госсовета при необходимости оформляются указами; если признана необходимой некая законодательная инициатива, то она также должна исходить от Президента.

Для решения оперативных вопросов Положением предусмотрено формирование президиума Госсовета из семи членов. Установлен неформальный принцип: «один член президиума от каждого федерального округа». Состав президиума определяется Президентом, при этом раз в полгода он полностью его меняет. (Пока главы избирались на прямых выборах, их включение накануне избирательной кампании или в ходе нее в президиум считалось знаком президентского расположения и поддержки, о котором стремились немедленно оповестить избирателей.) Нельзя не отметить, что довольно быстро президиум стал играть роль не просто технического органа, назначающего заседания Совета и определяющего докладчиков, но некоего «малого Госсовета», на котором обсуждаются темы, потом не выносящиеся на «большой Госсовет».

Заседания Госсовета, согласно Положению, нужно проводить «регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца». Президиум должен собираться «по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц». На практике же и президиум, и сам Госсовет созывают реже. Всего в 2000 – 2007 гг. Госсовет собирали 23 раза, а президиум – 63. Многие заседания проводились не в Москве, а в других российских городах.

Сложившийся формат заседаний предполагает участие в них не только Президента и членов Госсовета, но и, в зависимости от специфики выносимых вопросов, руководителей Администрации Президента, Правительства, Федерального Собрания, региональных властей, представителей бизнеса, науки, искусства. Заседания открывает Президент небольшим вступительным словом, затем обычно следует оглашение доклада, который тот или иной член Госсовета подготовил вместе со специально созданной рабочей группой, потом проводится обсуждение. По итогам глава государства высказывается, с чем он согласен, а с чем нет, оглашает те или иные решения, дает поручения.

Очевидно, что Президента (ранее Путина, а теперь Медведева) полностью устраивает Госсовет как площадка, на которой задают правила только он сам и его Администрация . Глав собирают, когда и где считают нужным, выслушивают советы по заранее сформулированным вопросам, при этом последними можно распорядиться как угодно. Но было бы заблуждением назвать Госсовет сугубо декоративным органом. Он используется для обеспечения связи Центра и регионов, для обкатки различных замыслов и проектов, для получения дополнительной информации и альтернативных оценок, для государственного pr. Тем более что темы заседаний Госсовета и президиума обычно весьма важные.

Например, в 2005 г. на президиуме обсуждались перспективы развития авиационной промышленности, меры по обеспечению россиян доступным жильем, вопросы развития аграрно-промышленного комплекса, состояние безопасности дорожного движения и пр., а на Госсовете – очередные реформы федеративной системы, меры по реализации приоритетных национальных проектов и т. д. 26 августа 2005 г. на выездном заседании в Казани Путин подвел итог почти пятилетней работы Госсовета: «Он стал не только местом диалога федеральной и региональной власти, но также общегосударственной площадкой для обсуждения самых злободневных вопросов внутренней и внешней политики, проблем государственного и хозяйственного строительства».

Отличным подспорьем в деле централизации и непосредственно «зачистки» регионального права стал ряд решений Конституционного Суда, в первую очередь Постановление от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Президент и его Администрация не имели непосредственного отношения к его вынесению, однако трудно поверить в то, что судьи сформулировали свои правовые позиции без оглядки на кампанию, развернутую Кремлем [78] . (Неслучайно тогдашний полномочный представитель Президента в Конституционном Суде Михаил Митюков [79] заявил сразу после оглашения Постановления, что слушал его «как песню» [80] .)

Поводом к рассмотрению Конституционным Судом положений алтайской Конституции стал запрос Главы республики Семена Зубакина, который конфликтовал с частью региональной элиты, в том числе с руководством Эл Курултая (парламента). На Алтае в свое время приняли Конституцию, помимо прочего закреплявшую полномочия депутатов согласовывать назначения и освобождения от должности всех без исключения руководителей республиканских органов исполнительной власти. Естественно, Зубакина это не устраивало, и он хотел, чтобы судьи признали эту норму не соответствующей федеральной Конституции. Кроме того, ему было необходимо выбить из рук своих оппонентов такое оружие, как конституционные положения об отрешении Главы от должности либо в случае подтверждения факта совершения им умышленного преступления Верховным Судом республики еще до самого рассмотрения уголовного дела, либо по итогам его отзыва всенародным голосованием, инициированным из-за утраты им доверия избирателей или грубого нарушения Конституции России, Конституции Алтая, федеральных и республиканских законов. Применительно к последнему Зубакин попросил также проверить конституционность нормы об отзыве главы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» [81] . Заодно, очевидно, чтобы заинтересовать федералов в своем деле, он оспорил положения алтайской Конституции о том, что все природные ресурсы, находящиеся на территории республики, принадлежат ей в качестве достояния (собственности), о том, что городской и районные суды образуются и действуют в том числе в соответствии с республиканским законом, и, главное, о суверенитете Алтая. В запросе ставились под сомнение и некоторые другие нормы Конституции.