О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую - А Ялбулганов

В состав земель особо охраняемых территорий и объектов, кроме того, могут входить прилегающие к особо охраняемым природным территориям охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности (п.4 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации), а также зоны охраны объектов культурного наследия (п.4 ст.99 Земельного кодекса Российской Федерации).

В зависимости от типа особо охраняемых территорий или объектов в Земельном кодексе Российской Федерации земли соответствующих видов подразделяются на составные части (выделяются определенные группы земель).

К землям особо охраняемых природных территорий относятся:

земли государственных природных заповедников;

земли национальных парков;

земли природных парков;

земли государственных природных заказников;

земли памятников природы;

земли дендрологических парков;

земли ботанических садов;

земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

земли территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. К землям природоохранного назначения относятся: земли запретных и нерестоохранных полос;

земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий);

иные земли, выполняющие природоохранные функции.

К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, включая земли пригородных зон.

К землям историко-культурного назначения относятся:

земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

земли достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;

земли военных и гражданских захоронений.

К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

При анализе норм законодательства об особо охраняемых территориях и объектах выясняется, что уровень охраны различных земель таких территорий и объектов неодинаков.

Так, согласно п.3 ст.4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Различный режим охраны устанавливается даже для земель, относящихся к одному виду, в частности к землям особо охраняемых природных территорий.

Например, существенное отличие режимов особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников друг от друга было отмечено Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении дела по заявлению Крейндлина М.Л. и ОМННО "Совет Гринпис" о признании недействующим Постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2003г. N 571 "О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике" (решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 января 2004г. N ГКПИ03-1225).

Различия между указанными правовыми режимами состоят, в частности, в следующем.

На территориях национальных парков законодательно запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

В то же время режим особой охраны на территориях природных заказников определяется не нормами закона, а положениями о них, которые утверждаются специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников Закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.

Таким образом, земли национальных парков имеют более высокий уровень особой охраны по сравнению с землями природных заказников. Земельные участки в границах национального парка, в отличие от вышеназванных земель, изъяты из оборота и не подлежат приватизации (п.4 ст.27 и п.6 ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, если изъятие земель национальных природных парков запрещено (п.28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993г. N 769, которое в установленном порядке утратившим силу не признано), то в отношении природных заказников в законодательстве соответствующая норма отсутствует.

Следует также обратить внимание, что в отличие от национальных парков государственные природные заказники даже могут быть ликвидированы (упразднены) (см., например, Постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996г. N 562 и распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 февраля 1994г. N 164-р).

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов зависит от правового режима территорий, на которых они находятся, или объектов, которые на них располагаются.

Например, правовой режим земель особо охраняемых природных территорий зависит от правового режима особо охраняемых природных территорий, а правовой режим земель историко-культурного назначения — от правового режима объектов культурного наследия.

В связи с этим для понимания и оценки правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов, в том числе в части сохранения их целевого назначения, необходимо учитывать требования федеральных законов об особо охраняемых природных территориях, объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации и т.д.

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов обуславливает необходимость обеспечения сохранения находящихся на них природных и иных объектов. Важной предпосылкой для этого является соблюдение целевого назначения земель и запрет использования их для иных целей.

Неслучайно в п.6 ст.94 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных названным Кодексом, федеральными законами.

Норма о возможности установления федеральным законом запрета или ограничения перевода земель, содержащаяся в ст.4 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", прежде всего применима к землям особо охраняемых территорий и объектов.

В данной норме реализуется один из важнейших постулатов земельного права.

Земельный кодекс Российской Федерации (подп.6 п.1 ст.1) в качестве одного из основных принципов земельного законодательства установил приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

В соответствии с названным принципом перевод одних земель и земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий запрещается, а других — существенно ограничивается.

В ряде случаев федеральными законами установлен прямой запрет на перевод земель особо охраняемых территорий и объектов и земельных участков в составе указанных земель в другую категорию.